南开大学中国社区建设研究中心主任 唐忠新教授

    各位领导，各位老师，为了方便起见，我把伊金霍洛旗，根据服务型社区党组织建设这一套做法，其中包含着不少经验，我给来一个简称，干脆咱们就简称伊旗探索，所以我的发言干脆就叫做伊旗探索的重要价值和有益启示，这样的一个题目。
    那么就我所知道的情况，在内蒙古的地盘上，关于社区管理体制改革，关于这个新体制构建的问题，已经开展了不少的探索，其中包含着包头改革，前几天，我去了包头的青山区，包头改革大家很熟悉，他们是精街道、强社区，我跟你讲，他们的精街道比贵阳的撤街道要高明、要好，这一点，关于贵阳的撤街道，我在贵阳市委、市政府开的研讨会上，也发表了自己的观点，其中包括对那些做法不太认同的地方。
    那么包头的青山区精街道是什么呢？就是精简街道的机构，就是把原先那么多的科室合成了四五个这样的大部门，原先街道那么多人，现在不留那么多人了，但是对于街道的协调职能，至少在文件里面他们强调出来了。
    那么街道没留下的这些机关的人员，街道的干部们到哪去呢？下社区，所以他们就叫做强社区。当然强社区的具体做法，我认为可以多种多样，他们现在的做法是什么呢？在社区里面，除了两委再成立一个社区工作站这样的机构，下社区的街道干部们主要在这个站里面工作，而且这个站里面的站长可以享受科级待遇，是这样的一个体制。
    当然了，前期叫我去的时候，跟他们讨论，跟青山区的领导们讨论，我觉得也可以有另外一种做法，比如说不建这个社区工作站，街道下去的这些工作人员，主要融入社区两委组织体系，融入社区党组织体系，融入社区居委会组织体系，通过网格化的服务，当然网格化我觉得是一个好机制，但是你得用它做正事，做好事，做最重要的事，这个重要的事就是服务，通过服务来管理，如果再用上网格化的服务机制的话，也可能比现在他们的做法，我认为会振动更小，也可能效果会更好一些，这是包头改革。
    那么接下来，二连的改制，我把二连的做法叫做是改制，我说的二连浩特的改制，很像是大家都听说的安徽铜陵的铜官山区那样的改革，关于铜官山区的做法，我也应该说知道，应该说在铜官山区开研讨会的时候，也让我去了，我也发表了一些见解，其中我也说到了一个问题，我说会不会让别人一看，你这是撤销了全区的六个街道办事处，他把49个居委会整合成叫18个社区，每一个社区有一个社区工作服务中心，当然社区还有一个居委会，有一个社区的党组织，我说会不会让人家一看，你是撤销了6个街道办事处，又建立了18个小街道办事处，我确实担心这个问题。当时在我的发言当中，我也说出了这样的一种观点。
    那么如果是这样的话，如果二连浩特的做法跟铜陵差不多的话，我也担心是不是有这样的一个问题，当然对这个问题怎么看，大家还可以讨论。
    前面说的内蒙地盘上的这两个改革，一个是在大城市里面探索社区体制的改革，一个是在小城市里面探索社区体制的改革，但是城镇化，使得中国相当多的县城镇正在建成城市型的社区，所以在这种情况下，县城镇的社区管理体制怎么样构建，恰恰伊旗探索试图回答这样的一个问题。
    所以从这个方面来说，这个伊旗探索它具有重要的价值，也具有多方面的启示。当然对于伊金霍洛旗在这个方面所进行的一些探索，尤其是建设服务型的社区党组织，大家的看法还是比较一致，认为取得了不少的经验，有不少的成绩，这一点我不否认。如果说我们现在觉得伊金霍洛旗现在取得的成绩，如果比喻成盖房子的话，就像我们昨天看到的，它的社区服务场所装修的那么精致的话，我想恐怕还不太合适，我宁愿把现在的伊旗探索比喻成盖房子当中的毛坯房。我们也不妨再谦虚一点，把现在的伊旗探索达到的水平比喻成在建的居民楼，这样讲是不是贬低了伊旗的探索呢？不是这样的，我想恰恰这样，为我们大家献计献策，为伊旗进一步地完善提供一个发展的空间，也对社会提出来一个责任，那就是容忍一个还没有装修的房子，它的墙可能是不平的，所以我想做这样的一个比喻，是不是可以。
    如果这个比喻可以的话，按照毛坯房这样一个认识来看伊旗探索的话，至少有这么四点，对我们有启发，对我们也有借鉴意义。
    第一点，我认为伊旗探索抓住了一个时代性的课题，当然了，我们所处的这样一个时代是快速社会转型的时代，我们面临的这个重大性课题，时代性的主题，应该说是不少的。其中面临的一个时代性的课题，那就是怎么样应对快速社会转型，快速城镇化给基层社会管理服务带来的新挑战，应该说这是全国各个地区面临的一个共同性的问题，尤其是这几年的快速城镇化。接下来中国的10年，大家都清楚，继续是快速城镇化。
    那么这个快速城镇化对大城市带来了问题，现在的农民工，我们的几大城市里面都是大问题，你得让人家融入社区，你说用单位去管他，服务他，农民工很多都没有固定的单位，有固定单位的是极少数，所以社区就成了我们的基层社会管理服务的最基础的环节，最基本的载体了。
    咱们县城，原先很可能的，在有一些镇上，农业人口占的比例比较大，但是随着快速城镇化，像今天我们在鄂尔多斯，在伊金霍洛旗所看到的，大批过去的农民，农业人口转成现在的城镇型人口，阿镇现在有近10万这样的人口，所以这就为我们基层的社会管理服务带来了许多新的挑战，什么组织管他们，给他们服务更合适，构建什么样的体制，这是我们需要探讨的问题。
    当然在构建这个体制的时候，我想我们的领导们肯定都自觉地想到了我们的党组织一定得发挥领导核心作用，一定得发挥引领作用，所以说，如果说伊旗的探索，在紧扣时代性的课题，这个主题方面，他们有一个经验，就是党建先行，社区里面服务体系的完善，我想是一个长期的任务，我们先打造服务型的社区党组织，我想这也是挺好的一招。
    所以从这些角度来说，伊旗的这个探索，给我们这个时代提出的，基层社会管理服务的客观要求是相一致的，而且他们探索当中的，像我说的党建先行，像我们认识到的服务为先，服务型党组织，不是统治利用的那样一种，都有重要的意义，这是第一点。
    第二点，我觉得伊旗探索抓住了建设服务型社区党组织的关键性环节，服务型党组织是十八大给我们提出的一个重要的任务，但是大家想一下，服务型的党组织建设它的话，你得解决几个基本的问题。比如说服务型党组织得解决谁来服务的问题，又得解决怎么服务的问题，还得解决这个服务能不能持续，能不能精细化水平的问题，这都是一些基本问题。
    当然大家也说，为谁服务，我们现在倒是不太发愁，那么多服务对象都摆在我们的面前了，伊旗这样一个探索当中，大家上午听的杨书记的发言可能看到了，她三部分的标题，其实我觉得就回答的谁来服务，怎样服务，怎么解决服务有水平的问题。
    那么谁来服务呢？伊旗具体的做法叫做是构建了四位一体的服务网络，成立了四个中心，下面还有很多站所，等等。这可以看作是他具体的做法，当然我想，学可以学实质，未必硬搬这四个中心，而且我觉得四个中心在下一步的运行过程当中，很可能会发生职能交叉的问题，所以这四个中心，说不定也会合成两个中心，或者改革再剥离，成了一个中心了，还有其他的组织。但是这一套组织，就是他们构建的服务网络，这就是解决了谁来服务的问题。
    谁来服务，怎么服务呢？他们创新的一个工作方法，叫做心连心服务法，具体说叫235S等等，当然是不是235，是不是369，总之这是一个大家可以借鉴的做法，那就是解决怎么服务的问题。
    怎么样保证这个服务可持续发展，服务人员如果说偷懒怎么办？伊旗在探索当中完善了考评机制，他们的考评机制既有激励机制，也有惩罚机制，这样的话服务上水平和可持续发挥了重要的保障作用。
    我想他们构建服务型社区党组织，先从解决这几个方面的问题入手，这样的一个经验是值得借鉴和学习的，这是我的第二个看法。
    第三个看法，我觉得伊旗探索使我们认识到，正确处理党政关系、党社关系是加强和创新社区管理服务的重大问题。我想一个地方的做法，不仅有现成的经验可以让我们借鉴，对我们的启发，还表现在哪呢？表现在咱们看了、听了之后，可以引发我们思考一些问题，比如说第三点认识，就是从伊旗的座谈当中想到的，我们将来创新社区管理得处理好党政关系，处理好党社关系。当然这也是中国特色的一个基本的政治问题。
    再一点，大家有一个共识，那就是包括我们的社区党组织，基层党组织，一定要发挥领导核心作用，所以我们在社区关于体制服务的创新当中，既要巩固和发展街道社区党组织的领导核心地位，但是我是觉得，我们不能走老路，还得想到了另外一个方面，那就是不能以党代政，不能以党代社，我想应该是这样的。
    其实大家想一下，党组织应该发挥领导核心作用，党员应该发挥先锋模范作用的时候，也就意味着你承认社会力量、人民群众在你的周围，你就是暴露出来那么一个孤零零的东西了，而且你就得承认，党员站在第一排的时候，他后面一定得有广大的群众，没有，光杆司令，说明你的引领作用发挥的不好。
    实际我觉得，中央让我们构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理的新格局，这四句话应该进一步地去理解，党委领导如果不体现在后三个方面的话，很可能我们党委领导的作用还需要改进。所以从这个意义上说，我想我们应该认识到，在社区党组织发挥领导核心作用的同时，核心包办所有的社区事务我们做不到，而且也不应该这样做。在社区党组织和党员发挥引领作用的时候，引领不单干，你引领着，一定得有广大群众跟着我们，我们一号召，他们就来了，得我们一起来做，这才是正确的党的领导。
    所以我想核心不包办，引领不单干，从现在伊旗探索，一步一步地走，他们已经迈出了第一步，就是党建先行，而且正在迈后面的这些步，我们也已经看到了居民自治的一些做法，我们也已经知道了，他们也在重视培育发展社会组织，所以从伊旗的做法当中，我们可以体会到党建先行，然后就是社建都建，互相促进，这应该是一个完整的体系。
    所以这就要求我们，把社区的组织体系逐渐地建立健全，当然一个社区的还是小，咱们的标题叫大社区，我个人的看法，一个是这么多字很不好记，再一个大和小是相对的，这个大，很多地方，你拿给外人看，很可能他有不同的理解，原先11个，现在合成6个，比过去规模大了，确实是大了，但是社区从理论上来说，它作为地域性的社会共同体，有大有小，一个城市，把它看作是一个社区，我们一个街区也可以看作是一个社区，上海搞社区建设，人家把街道办事处管辖的地盘，形成的这个小社会看作是一个社区，你这个大社区跟上海相比，那显然是小社区。
    当然民政部通过中办发〔2000〕23号文件，说这个社区是居民委员会辖区，当然如果从这个角度来说，我们这个大社区就目前的构架当中，有的还是两个，或者是三个居委会，所以说大和小它可能是相对的，但是不过，我是觉得从公共服务的角度来说，社区具有一定的规模，有利于提高资源的利用率，所以我对这样一个社区规模的调整持认同的态度。
    当然了，大和小，别人可能不好了解，如果我们说把居委会辖区这个层次，这个小社会作为一个社区的话，我的看法是，尽管全国五花八门的组织在这个层面上一大堆，我想是不是构建两委的组织体系，两委是什么呢？社区党组织、社区党委，我们已经构建起来的，下面的党支部、党小组等等，这是我们的领导核心组织。另一委就是社区居民委员会，一定要做，一定得提升对居民自治的高度认识，它是什么？它是中国特色基本的政治制度，没有这个制度，没有这个组织，在构建基本政治制度上，我们就不合格，这是十七大，报告写的，十八大又明确写进去了。
    当然，居委会这个组织是一个体系，既包含着居民会议，又包含着人民代表会议，又包含着我们选出的居委会的干部及其招聘的工作人员，还包括居委会下属的各委员会，以及各居民小组等等，以及楼院楼栋长，加起来构成了居委会组织体系，健全居委会组织体系的要求，中办发的〔2010〕27号文件已经做出了明确要求，我们按照那个做应该问题不大。
    社区党组织和居民自治之间的关系大家当然很清楚了，那就是党组织领导的、充满活力的居民自治机制，所以，我们的党组织如何通过法定的程序来使我们的主张变成社区的决策和行动，这也是我们社区党组织发挥领导核心作用的关键一招，两委基本上我们都有，我们可以进一步的完善。
    两会是什么呢？我是觉得就目前我们社区居委会的层次来说，还应该有社区组织的机构，社区社会组织，当然这个社会组织有大有小，刚才讲的，是从广义的角度来理解社会组织，我们有时候从操作上，从狭义的角度理解社会组织，就是我们通常所讲的民间组织，更主要是讲的在民政部门管的那三类，什么社团呀，基金会呀，什么民办非企业单位，是指的这个。现在的民间组织在基层很普遍，整合起来可以做一个社区社会组织联合会，整合社会力量，这是一会。    还有一会，我从伊旗这也得到了一个证明，那就是他们有共建中心搞共建，共建是社区建设的本质要求，也是区域化大党建的客观要求。当然共建中心是一种架构，你也不妨成立社区共建的什么什么会，都把它叫做社区共建理事会，所以我是觉得两委两会，可以作为居委会这个层次上，社区自治体系的基本构建。
    当然大家会说，你那个社区工作站在哪，就全国来说，这个社区工作站的性质很不一样，在坐的有不少街道的领导，我想告诉你们，如果人家大庆的社区工作站到你们那去交流的话，高看人家一眼。别的社区工作站往往都是居委会这个层次上的人，但是大庆的社区工作站就是街道办事处的主任，大庆把街道办事处撤销了，一个街道一分为二，或者说两个街道扩充了三个，改了个名字叫社区工作站，这个站长实际上就是原先的街道办事处主任。但是全国大部分地方的社区工作站不是这种情况，很多地方没定性，不知道怎么定性，就叫做政府设在社区的公共服务平台，我是觉得光平台这两个字不够用，你这样平台的界定，不是一种定性的看法，比如说街道办事处是什么政府的派出机关，人家说得很清楚。
当然了，还有一些社区工作站属于居委会的专业服务机构，按照中办发〔2010〕27号文件的定位，我理解，社区工作站，社区服务站应该是居民委员会的专业服务机构，就是居委会的下属机构，是这样的一个情况，如果是这样的机构，就包含在居委会的组织体系里面。
所以说，我是觉得，构建新型的社区管理这样的一个体制、机制，它有这么多的工作要做，我想会做得很好。
    最后一句，伊旗探索引发我们思考，思考什么呢？思考社区管理体制问题，尤其是快速城镇化进行当中的县城镇的社区管理体制问题，当然大城市在探索，有的在加强街道办事处，比如说上海，人家改革开放差不多20来年，从90年代中期开始，一直都是在加强和优化街道办事处的职能，这是上海的做法，对全国产生了广泛的影响。
    最近几年也有一些街道办事处的声音，比如说贵阳的做法，比如说安徽铜陵的做法，当然了，这都是在城市里面进行这样的体制改革，我看到这些改革的进程，总的感觉好像是改了名字，或者是规模，基本是这样的一种情况。那么对于县城镇这样的体制应该怎么样构建，我们现在遇到了法律上的一些问题，乃至没有前面的经验可以借鉴。
    那么在这种情况下，我是觉得，我们不妨有两种思路，一种思路是什么呢？在县城，随着非农业人口，随着城镇人口的增多，探索建立街道体制，或者说类似于街道的这种管理服务体制。当然了，探索建立这样的一些体制，目前我们首先感觉到困难的就是现行的法律法规和中央文件找不到依据，有人说，街道办事处没法律障碍了，法律已经废除了，不能这样说，因为街道办事处组织条例确实是被人大常委会废止了，可是我们现行的地方政府组织法里面有规定，说市政府，或者是区政府，如果有必要的话，可以设立街道办事处作为派出机关，这是我们的现行法律规定的，有必要的设，没必要的就可以不设，过去的条例里面是这么说的。但是，对于我们旗县，能不能设立街道办事处呢？地方政府组织法没说，旗县，对于县说了，如果有必要的话可以设里区工所，所谓的派出机关，但是我们又不想把它叫做区工所。当然我们县城的，一般上都是镇，这是一个镇的建制，都有镇政府，人家属于一级基层政权，所以说要探索建立街道，或者是类似街道的这种管理体制的话，在法律的依据上确实存在这个问题。那么所以现在很多地方，报到上面批的时候，你说我在一个县城建立街道办事处，编办，编委就不批，其实面临着这样的一个困难。当然了，有的地方你虽然不批，我也探索，比如说我成立社区管理服务委员会，作为跟乡镇平级这样的一个机构，算地方自己设的这样一个机构，派出干部也是按科级员对待，我觉得也是一种探索，这是一种思路。
    还有一种思路是什么呢？在现行基本制度框架之内，我们寻找解决的途径，因为宪法规定了，镇政府，镇这一级就是基层的政权建制，我们的县城都有镇政府，那么我们能不能换一种思路，着力推进镇政府转变职能，这个镇政府是不是必须管农村？不是这样的，据我所知，50年代，1954年的宪法定了镇是基层政权建制之后，那么我们最初的设镇的标准要求比较高，那个时候要求，你设镇的话，你的辖区非农业人口得达到50%，所以很多年里面，镇政府的主要职能是管理服务这些非农业人口，但是1984年，民政部给国务院递了一个报告，说调整设镇的标准，所以很多乡纷纷都改成镇了，而且镇开始管理这个村了。所以乡政府改成镇政府之后，当然了面对他的子民，他主要负责农业生产、农民管理和服务，所以这形成了一种惯性。
    但是我觉得随着快速城镇化的发展，如果说你这个城镇辖区之内，大部分人口已经是城镇型居民了，正像毛主席七届二中全会那样，号召全党那样，说我们现在应该把全党工作的重点从农村转向城市，我想这样的镇党委、镇政府，它的工作重点是不是也有一个转变职能的问题，也有一个既管理服务它管辖的村民，更要管理服务所管辖的城镇居民的问题，这是在我们现行的宪法，法律的框架之内想的一个问题。当然了，还有一个问题，你让我镇政府管，现在是10万城镇型居民，我这几个人管不下来，这也牵涉到加强和优化镇政府的设置，镇里服务机构的设置问题了。
    那么这两种思路，我是觉得从伊旗现在的探索来看，都可以看到它的影子，比如说昨天，我们看的那个社区，我关注了那个社区漂亮房子的大门口挂着几个牌子，一个是党委的牌子，一个是社区管理委员会的牌子，还有一个是咱们旗的人大常委会工作委员会的牌子，当然在我们其他的街道办事处，一般都有这样的牌子。当然这里的社区管理委员会就使我想到了，似乎想象到了街道体制构架的方向去努力，去发展，这是一个。
    另外一点，我又看到了，比如说我们今天揭牌的，我们的镇领导，既是镇党委书记，又兼着社区的书记，我们镇里的很多干部，也都在几个社区担当着各个方面重要的职责，这实际上也就意味着，虽然我们说想实行旗直管社区，但是目前的架构来说，还没有完全做到，但是不是非要这么做，也可以再讨论。
    我们旗的领导重视社区管理服务，在县城镇做这些事的时候，首先还是说，你这个镇里的一把手，你得给我挂帅，你得把它挑起来，乃至还得让他兼下面的社区书记。所以说，我就想，这就使我看到了转变镇政府职能的这么一种希望，和一种探索的地标线。
    当然这两种思路，我是觉得，对于其他的地区来说，也可能面临着这样的任务，所以我是觉得，一个在建的高楼大厦，使我们看到了地基很牢固，也使我们看到了这个高楼大厦可以让老百姓安居乐业的希望。
    我非常期望伊旗在探索方面不断取得新的进步，为全国提供更多的成功的经验，谢谢大家。