加强和创新社区管理服务，重在解决谁来管理服务、怎样管理服务的问题。本文着重讨论谁来管理服务的问题，也就是构建社区管理服务主体新格局的问题。
    在这个问题上，大家首先应该达成一个共识：社区共治，亦即社区共同治理，而不是某一种力量、某一个因素的单一性治理。社区共治的必要性在于：它是贯彻落实党中央要求的推动形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局的具体体现；它是解决多发性、多样性矛盾纠纷的客观需要；它是适应居民群众的民主参与积极性日益旺盛的重要举措；它是国际社会治理经验和治理理论的科学借鉴。但与西方社会的治理结构不同，我国城市的社区共治具有明显的中国特色，其具体表现，不妨概括为：以街道社区党组织为领导核心，以基层政府管理服务为主导，以社区群众性自治为主体，以社区成员广泛参与为基础。
    一、关于加强和优化街道社区党组织的领导核心功能问题
    从历史上看，中国共产党对中国社会的有效领导，经历了从支部建在连上，到支部建在村上，再到支部建在居上（一社区一支部或一总支、一党委）的发展过程。
    如今，面对城市基层社会管理特别是社区管理服务的客观现实，要以“三有一化”（有人、有钱、有场所、构建区域化党建新格局）为重点优化社区党组织设置，实现社区党组织全覆盖，推动形成区域化党建新格局。要按照党的领导、居民群众当家作主和依法管理社区相统一的要求，积极探索党组织的主张通过法定程序和广大党员的先锋模范作用成为社区决策和行动的有效途径。其具体操作思路包括：继续提倡“两委”成员（社区党委、总支、支委和社区居委会）交叉任职；鼓励和支持社区居民中的共产党员积极竞选本社区的居民代表和居民小组长（楼栋长、单元长），奠定党组织的主张通过居民代表会议和党员的先锋模范作用成为社区决策和行动的组织基础；探索在职居民党员参与单位和社区双重组织生活的实现方式，探索广大党员在社区发挥先锋模范作用的具体措施。
    二、关于基层政府组织的主导功能问题
    有的学者认为，社区管理服务属于群众性自治领域，政府管理服务应该退出这一领域。但笔者一直认为，在社区管理和公共服务领域，基层政府必须履行主导职责，街道办事处是这一职责的基本承担者。
    20多年来，关于街道的命运存在不同观点和做法。或加强街道（上海等大部分城市）或宣称撤销街道（铜陵、贵阳等）。本人认为，现阶段街道办事处的存在具有客观必要性：一是市场经济带来的属地化社会管理服务的客观要求与市辖区规模偏大的客观现实，需要街道作为基层社会管理服务的重要层次。二是快速转型时期基层社会管理服务问题的多发性、复杂性、“超部门性”，需要街道发挥协调乃至“兜底”作用。三是社区群众性自治功能的有限性，需要街道办事处发挥基层社会管理服务的主导作用。四是大规模城市化需要推进撤乡（镇）建街（街道办事处）工作。五是铜陵、贵阳等地的实践表明，市辖区政府不得不分地区设立综合性派出机关（类似于街道办事处的机构）。因此，目前乃至全面建成小康社会阶段，需要加强街道建设。
    加强和创新街道体制建设的突出任务是：（1）按照中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》(中办发〔2010〕27号)文件的要求，加快街道办事处法制建设步伐。（2）理顺条块关系，构建以街道为主导的属地化社会管理服务新格局。增强街道对“条口”的协调监督职能，促使“条条”管理服务资源向街道转移，解决街道责权失衡（责大权小）问题。（3）优化街道组织结构和职能。调整管辖规模，整合内设机构，实行“大科室制”；优化职能，增强其社会管理和公共服务能力；转变作风，分片包块服务管理群众；以及扩大基层民主等等。
    当然，这并非是说街道办事处建制要一直存在下去。待到我国市场经济规范有序，社会组织功能健全，社会成员遵纪守法，“强政府大社会”基本形成之时，统筹整合区和街道两个层次，有必要重新定位我国城市基层政权的设置模式。
    三、关于社区群众性自治的主体作用问题
    中国特色的城市社区自治，不同于西方的“社区自治”，应该称之为社区群众性自治。就现阶段的情况而言，它有三种主要表现形式：一是以居民委员会为组织载体的居民自治，二是以业主大会、业主委员会为组织载体的社区业主自治，三是以基层社会团体为组织载体的社区社团自治。这三种群众性自治不能相互替代，可以功能互补。
    1.健全居委会组织体系，推动社区居民自治。这就首先需要正确理解社区居民自治的含义。社区居民自治的基本内容是“四个民主”，所谓“四个民主”是指民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；社区居民自治的法定组织形式主要是居民委员会；社区居民自治的衡量标准主要是“四个自我”，所谓“四个自我”是指自我管理、自我教育、自我服务、自我监督；社区居民自治具有多层次、多样性，例如社区层面的居民自治、小区或楼院居民自治、楼门单元居民自治等等；社区居民自治是有限自治，并且与协助政府开展一部分工作具有一致性，相辅相成，可以互利共赢。其次，需要完善社区居委会组织体系，建立健全居民小组和居委会下属的治安、调解、文化、卫生、计划生育等委员会。再次，需要开展楼院、楼栋、楼门自治。在这方面已有许多成功案例。例如，天津市和平区南市街道的特色楼门建设，新疆克拉玛依市克拉玛依区建立健全楼寓自治理事会的做法，成都市锦江区的院落自治，上海市嘉定区嘉定镇街道的睦邻点建设等成功经验，都值得大家学习借鉴。
    2.培育发展社区社会（民间）组织，推进社团自治。开展这方面工作的重要意义在于，它可以把居民自治的空间从社区内单一的地缘群体拓展到社区内多元群体，它适应了居民交往趣缘化的客观需求。总结各地的成功经验，培育发展社区社会组织的对策措施有：（1）改革登记制度，同时实行备案制度。备案主要是指不具备正式登记条件的社区民间组织，经居委会初审，街道办事处审批，民间组织管理机构备案，即可开展社区建设活动。（2）政府购买服务或项目资助。扶持民间组织承担一部分社区福利性、公益性服务工作。（3）积极搭建社会组织参与社区建设的平台。可在社区用房中为民间组织提供必要的办公、活动场所和设备。（4）正确处理社区党组织、居委会与社区社会组织的关系。在社区社会组织中建立党支部（党小组），隶属于社区党组织；发挥社区居委会指导监督社区社会组织的作用。（5）引导社区社会组织开展“社区成员所需，民间组织所能，党和政府希望解决而又力所不及”的服务项目，“帮忙不添乱”。实现社区社会组织与基层政府组织和居民委员会良性互动。（6）为了整合社团资源，可以探索建立社区社会组织联合会。
    3.建立健全业主组织，推进社区业主自治。在我看来，业主自治和居民自治都属于我国城市社区群众性自治的表现形式。而且业主自治根源于房屋所有权基础上的经济利益，具有深刻动源，但它的功能比较单一。为了解决业主组织的法人资格问题，可以探索将社区业主组织发展成为具有法人资格的社区社会团体，温州市鹿城区已有这方面尝试。同时依据《物业管理条例》和中办发【2010】27号文件精神，理顺居委会、业委会与物业服务企业的关系。社区居民委员会要指导、支持、监督业主大会、业主委员会和社区物业服务企业；业主大会及其业主委员会行使选聘、解聘、监督、协助物业服务企业的职责。为了形成整体合力，应该提倡社区居委会成员和业主委员会成员交叉任职，鼓励具有业主资格的社区居委会成员积极竞选业委会成员，鼓励业委会成员积极竞选社区居委会成员。并且建立健全社区党组织、居委会、业委会和物业服务企业“四方”协调机制。
    四、关于社区成员的广泛参与问题
    此处所谓社区成员，既包括社区居民，又包括驻社区单位。社区成员的广泛参与有两层含义：其一是指参与主体的广泛性，也就是说，各类社区成员，不管是社区老中青居民，还是驻社区单位，都广泛参与社区管理服务活动；其二是指参与活动的广泛性，也就是说，各类社区成员参与多种社区管理服务活动。社区成员广泛参与的类型多种多样。如果从参与的自主性、自觉性角度来看，有动员型参与和自主型参与之分。前者是指通过有关社会组织或他人动员参与社区管理服务活动，属于一种被动式参与，其参与质量往往不高。而后者是指基于社区成员的社区认同感和责任感，主动积极地参与社区管理服务活动，是社区参与的较高形式。如果从参与的直接性角度来看，有直接参与和间接参与之分。前者是指社区成员以直接的方式参与社区管理服务，例如，直接参加居委会选举、居民会议，直接参加社区志愿服务活动等等，而后者是指社区成员以间接方式参与社区管理服务，例如，委托他人表达自己对于社区建设的建议和意见等等。从间接参与逐步过渡到直接参与是社区成员广泛参与的发展趋势。社区成员广泛参与是社区共治的本质特征和必然要求，而且也是社区善治的必要条件。
    在社区成员广泛参与方面，社区居民的广泛参与更具有基础作用。社区居民既是社区管理服务的受益者，又是社区管理服务的重要主体。尤其是在我们这样一个经济还不发达，人力资源却相当充足的国家，依靠民众的广泛参与推动社区共治，是一种明智的选择。但是，目前，总的来说，我国城市居民参与社区管理服务的状况还处在“弱参与”阶段。有鉴于此，不妨采取下述几方面对策带动居民广泛参与的积极性：一是坚持社区需求本位原则，注重用共同需求、共同利益来调动居民广泛参与的积极性。二是强化宣传教育，培养居民的社区意识。三是坚持先进性与广泛性相结合的原则，力求使每个参与者都能找到自己的位置。四是建立和完善参与机制，以推动居民参与向制度化方向发展，特别要注重通过居民自治、社团自治、业主自治组织引导居民有序参与社区共治。
    驻社区单位或社区内单位是社区成员的重要组成部分，他们参与社区共治，不仅有助于解决社区管理服务所需人力、智力、财力、物力和场地困难，而且有利于这些单位自身的发展。因此，要通过多种形式营造社区共建共治氛围，使驻社区单位认识到，社区共建共治是社会转型时期企事业单位与社区关系的新发展。要坚持互利互惠，成果共享的原则，使企事业单位通过参与社区共治，能够分享建设成果，解决自身的部分需求，促进自身事业的发展。要在不断探索总结共建共治经验的基础上，逐步构建企事业单位参与社区管理服务的运行机制，例如建立社区共建理事会，以保障社区共建有序持续发展。