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嘉定镇街道开展社区营造的探索与体会
上海市嘉定区嘉定镇街道
 
　　嘉定镇街道是中国的历史文化名镇、江南的历史文化名城、上海的千年古镇，是嘉定区的中心城区，也是唯一一个纯城市化街道。自2000年撤镇建街道以来，我街道始终将创新社区治理放在首要位置。
　　2002年，街道在桃园社区探索“自治家园”建设，建立了“1+7+X”的桃园自治架构，形成了“居委推动、专委会主动、群众团队协动”的社区自治新格局。2007年，街道从服务居民结群交往的社群性需求、促进社区邻里关系和谐、夯实源头治理的社会文化基础出发，在全市率先开展了“睦邻点”建设，有效激发了居民的自组织活力，为构建社区生活共同体开辟了一条自下而上的路径，为街道创新社区治理奠定了新的组织基础。
　　2014年，街道积极贯彻市委一号课题《关于进一步创新社会治理、加强基层建设的意见》精神，在深化桃园“自治家园”、拓展睦邻点建设的基础上，借鉴日本、台湾社区营造经验，尝试通过社区营造推动社区整体发展。我们选择丽景社区作为试验基地，由点到面逐步推开，以期打造具有嘉定特色、我街道社区特质的“人文、生态、温馨”的现代都市社区。
　　一、社区营造的缘起
　　在多年的实践与探索中，我们深切地感到一些普遍存在的瓶颈与问题制约了社区治理的进一步深化与拓展。
　　（一）“居民”向“公民”的转型问题
　　至今，不少居民仅仅将自身看成是社区的居住者，关注个人利益，忽视公共利益。社区中诸如楼道堆物、违章搭建等问题屡有发生，“只要自家清净”要求搬离垃圾房等“邻避效应”也时有发生。居民公共意识的缺失已成为制约社区和谐发展的重要因素。
　　（二）“小众”向“大众”的转型问题
　　一是参与的人群需从“小众”拓至“大众”。现有的社区团队以中老年自娱互助的居多，适合青少年群体参加的活动团队需要加大培育力度，社区团队的动力和活力需要找到持续激发的新途径。
　　二是利益的关注点需从“小众”扩至“大众”。有些群众活动团队看重自身利益，甚至为了团队的某些利益而影响社区公共利益，如广场舞团队的噪音扰民及其为锻炼场地而相互争执等问题屡见不鲜。“小众”利益与“大众”利益亟需协调与平衡。
　　（三）“社会人”向“社区人”的转型问题
　　由“单位人”转变为“社会人”是市场经济发展的必然结果，社区建设就是要让“社会人”参与到共建共享的过程中来，在社区中重新找到归属感。但是目前大多数“社会人”还只是悬置在社区的物理空间中，缺乏在地意识、扎根意识。驻扎在辖区的一些单位即使与社区进行“共建”，也多了些社区居委的“单相思”和“拉郎配”。社会能人未成为社区精英，社区居民的“家园”意识和辖区单位的社区扎根意识都亟需通过“社区共同体”来加以激发和稳固。
　　二、社区营造的基本理念
　　基于上述三个缘起，我街道积极寻找新型社区治理理念和模式，借鉴日本、台湾社区营造的经验，结合自身的社区体制、发展阶段和现实问题，对社区营造的内涵进行了适应性的改造和再提炼。
　　日本的社区营造发端于经济转型过程中地方意识和市民权利意识的觉醒，针对的是传统社区衰败、生活环境恶化、福利设施不足等问题，以提振地方产业、改善环境品质、促进健康与福利、再造魅力故乡为诉求。台湾的社区营造不是地方自发形成的运动，而是当局推动“政治本土化”与文史工作者倡导“乡土文化复兴”的共同结果，因此其本质也不只是为了营造一个社区，而更是强化台湾本土认同的一种政治策略。台湾的社区营造在政策上强调社区的整体性和草根自主性，力图通过整合社会力量与政府资源，充实社区的权力和能量，进而鼓励居民创意发挥地方特色，实现社区事务的总体经营和地方自主性的成长。在操作上，台湾的社区营造从地方文化建设入手，注重呼应民众的日常生活，逐步形成了“人”、“文”、“地”、“景”、“产”五大社区发展面向，从而唤起了居民对居住环境以及社区生活、历史、产业和文化的关注，对于激发民众的社区意识、促成社区环境改造的内在动力产生了积极效应。
　　日本和台湾的社区营造都沿着自下而上的路径，以社区居民为主体，从社区居民共有的乡土观念和生活问题着手形成社区参与的内在动力，由社区居民在政府引导和专业辅导下携手面对社区议题，形成了社区事务永续经营、共同创造生活福祉的地域共同体形态，这种理念和做法对我们很有借鉴意义。但是也要看到，与日本和台湾相比，我们的城市社区建设面对的核心问题不同，社区体制不同，政策导向也不同。具体来说，我们的城市社区建设是要解决市场化、城市化、现代化进程中重建基层社会秩序、提升居民生活质量的问题，我们的社区体制在“地”、“景”、“产”等要素上既不具备开放性的操作空间，又受到财经政策、市政管理、城建规划等政策法规的强力制约。因此我们开展社区营造，既不能抛开过去20多年的社区建设而另起炉灶，也不能照搬照抄日本和台湾的经验。
　　基于上述考虑，我们把自己开展的社区营造定位为社区建设的深化和社区治理创新的新阶段。这个阶段要在过去社区建设成果的基础上，通过新一轮社区治理创新，着力解决基层社会“原子化”、居民参与动力不足、组织基础薄弱等瓶颈问题。换言之，我们开展的社区营造是从完善社区治理的基础性制度着手，通过党和政府倡导推动，居委牵头发动，社区组织协同联动，动员社区居民主动参与优化居住环境、拓展自助互助服务、丰富文化活动等社区公共生活，以培养居民自治习惯，塑造社区公共规则，培育社区共同价值，增进社区共同福祉的过程。
　　我们开展社区营造的主要目标是，使社区居民、社区组织、辖区单位等各种主体基于共享的生活环境和共同面临的生活问题，共同参与、相互协作，从而营造一种良性互动、相互依存的共同体关系，携手创造生活福祉，推进社区发展进步。这个目标在治理框架上主要呈现三个特点：多元主体、主动参与、共同体意识。
　　为此就要求我们转换动员路径，围绕激发居民和驻区单位的社区意识，从以下四个方面着力重建社区公共生活，即：营造体现居民共同审美，方便居民生活交往和集体活动的社区公共空间；营造回应居民需求，集聚居民共同利益和参与意愿的社区公共事务；营造体现居民意志，获得居民认同和共同遵守的社区公共秩序；营造传承人文教化，弘扬向上向善、诚信担当互助精神的社区公共价值。
　　三、社区营造的主要做法
　　社区营造其本质就是重新找回人与人的关系，让在市场化、城市化过程中呈现原子化的个人重新融入整个社区生活中。其关键点就是要找准居民参与的激发点，而问题导向便是社区营造的逻辑起点。
　　（一）问题导向
　　社区营造的问题导向，首先是把“问题”的界定权还给社区居民，使工作重心从解决政府的问题转变为解决居民的“问题”；其次是把社区居民的问题转化为社区营造的公共议题，通过社区成员的共同行动来增进共同福祉。为此我们创设了一套程式与路径。
　　1、议题来源居民化。该路径是按照《居民自治章程》的规定，由居民代表通过调研从居民中征集问题，经居民代表十名及以上联署成为议题，不满十人联署的则为居民代表个人建议。议题和建议由社区居委会进行汇总。
　　长期以来居民代表“不代表”（事实上不少社区对居民代表也不作收集居民意见的硬性要求），居委收集的问题也往往来自居委干部巡视小区遇见居民时的“道听途说”，或者居民到居委上门来反映的意见，这些问题时常显得“碎片化”和“偶然性”，因而这些意见往往缺乏代表性和普遍性，难以表达广大居民的心声。
　　社区营造既讲群众性更讲规范性，就是通过健全《居民自治章程》，建立居民代表常任制，赋予居民代表在任期间履行征询居民意见的权利和义务，按流程将居民提出的问题和意见化为社区的公共议题或代表的个人建议，以确保议题的广泛性和代表性。
　　这套办法实施以来，居民代表主动征求居民意见越来越多，上报议题的数量与质量也日益提高。有代表讲“如果拿不出像样的议题，居民会说我这个代表不称职的”。
　　2、居民议题公共化。该路径是社区居委会将议题和建议按照内容的类别，由相应的专业委员会组织人员核实、论证、筛选后，将公益性、可行性的议题提交社区居委会扩大会议讨论通过，形成社区公共议题。
　　丽景社区有一六角亭，因常年杂草丛生、垃圾遍地，被居民戏称为“臭脚亭”。居民多次反映不是“议而不决”就是“拖了又拖”。现在居民代表征集居民意见经代表多人联名成为议题后，物业管理专委会立即组织业委会、物业公司及居民代表进行了现场勘查、倾听意见，一致认为“臭脚亭”非改不可，很快按程序提交社区居委会扩大会议讨论通过，形成了“六角亭改造”的公共议题。有居民代表感慨地讲“过去我反映的问题基本‘石沉大海’，现在问题变为议题后，程序一旦启动，必须向我这个代表有个交代，否则我如何对得起居民”。
　　3、公共议题项目化。该路径是由专业委员会将公共议题化成实施项目，拟定实施方案、预算资金与工作计划，报社区居委会扩大会议审议通过后予以公示，再提交居民会议表决通过后实施。实施过程由社区监督委员会全程监督，实施结果由居民代表评估。
　　长期以来，小区综合改造往往是政府“自上而下”走流程，召开业主代表会议2/3通过就开工，结果几乎成了政府“吃力”而居民又“不买账”的“埋怨”工程。开展社区营造后，丽景社区将综合改造化为社区公共议题，走“公共议题项目化”流程，居民热情高涨，成立“项目监督组”监督、评估工程全过程，组建“咨询接待组”，现场向居民进行接访，居民将综合改造当成了自己的“居室装潢”。
　　4、共同创造公共价值。社区营造的整个过程始终坚持在社区党组织的领导下，在居委会的指导下，通过议题来源居民化、居民议题公共化、公共议题项目化等三条路径，让社区各方意愿充分表达、各种利益有序整合、议题实施民主决策，体现客体的公共效用，主体的公共表达，规范的公益导向的社区公共价值。“社区是我家，建设靠大家”的理念不再是一句空泛的“宣传标语”，而是居民自身参与实践的共同的精神价值。
　　（二）循序渐进
　　1、转变观念。开展社区营造首先要解决思想观念的转变，一是在街道层面由区领导提要求、社会学专家作辅导、党政班子成员及其机关干部进行专题考察和学习讨论，自上而下形成以“社区营造”的理念提升社区治理水平的共识；二是在社区层面开展对两委会干部、专委会成员、楼组长、居民代表等进行分层、分批的专题辅导、学习参观等以点拓面形成以“社区营造”的理念破解社区工作中遇到的难点、热点问题的共鸣，积极营造“居民的事居民自己办，社区的事社区共同办”的理念与氛围。
　　2、规划引导。在街道层面，制定了社区营造三年行动计划；在社区层面，指导相关社区细化营造目标、任务、规划，确定实施路径。
　　3、配套政策。为了推进社区营造，街道出台了包括“环境优化、民生服务、文明建设”等多个《社区营造项目专项扶持办法》的专项配套政策，重点从项目扶持标准、项目选择程序（项目提出、项目征询、项目初审、项目论证、项目公示、资金拨付）、项目监管与评估（监理和审价、评估与验收）、项目动员效果等四个方面予以规范引导，以此激发居委会在动员居民参与社区营造的机制上不断创新，激励广大居民以“家园建设”的热情踊跃参与社区营造。
　　4、典型引路。选择丽景社区为试点，由专家学者辅导、街道职能部门指导，由社区居委会牵头组织发动，积累经验，使之成为推动街道社区营造由点到面、整体推进的示范与典型。
　　（三）上下联动
　　社区营造是一个多元主体合作，整体推动实践的工作。街道的社区营造工作着力在“四个动”上下功夫：
　　1、政府推动，变“大管家”为“指导员”。街道由台前退居幕后，将工作重心转移到方向引领、政策保障、资源输送以及工作指导等方面，以逐步淡化社区治理的行政化色彩。
　　2、社区发动，变“运动员”为“领航员”。社区党组织是社区的领导核心重在动员群众、把握方向，居委会是社区的中坚力量主要是组织推动居民开展社区营造。
　　在丽景社区，过去纳凉晚会往往是居委会“自编自演一场秀”，“书记主任一身汗”，居民“评头品足看热闹”，“大人小孩闹哄哄”。现在是居委把方向、搭平台，居民中“能工巧匠做道具”、“辖区单位出经费”、“文化达人编脚本”、“群众团队出演员”，“居民群众做评委”，一台原本传统的纳凉晚会，演绎成群策群力、群英荟萃的“社区大家乐”。
　　3、居民主动，变“观察员”为“运动员”。在知晓、参与、监督和评估的社区营造的过程中，居民激发出建设家园的热情，感受到当家做主的自豪感。
　　六角亭绿地改造项目启动后，丽景居民将该工程当成自家凉亭改造，参与施工方案修改完善，组建施工监督组，天天派人监督施工现场；组成六角亭命名征询组，最终由居民代表在数十个名称选定“景绣亭”作为六角亭的新名称，并请“书法达人”书写匾额；建成后，居民欢聚一堂，举行“景绣亭”落成仪式。居民老沈当场感慨地说，美“景”还是要靠大家来“绣”啊！
　　4、社会协动，变“旁观者”为“参与者”。让辖区单位在参与营造中不仅找到社区公共体的归属感，更是在共建共荣中找准了利益链和荣誉感。
　　要使辖区单位参与社区营造，既要靠感情联络拉近距离，更好考利益关联，方可实现长效常态。丽景社区以联谊会等形式与辖区单位“相互征询问题，主动亮出资源，寻找利益交汇”，以此既使社区居民受惠了一批公益项目，也使辖区单位在参与社区营造中树立了单位的良好品牌。如民生银行在与丽景社区结对共建中，不仅使居民了解防骗知识增强了防范能力，也使银行本身赢得了居民的口碑，成为银行重要的储户与主要的理财客户，可谓共建共赢。
　　四、成效与体会
　　（一）社区的公共性进一步回归
　　社区营造的根本目标是增加社区成员的共同福祉，这是社区成员参与社区营造的根本动力，因此社区营造的本质在于建构社区的公共性。我们在实践中，通过居民共同参与，营造公共事务，体现公共价值，显现了三个回归：
　　1、事务回归。即政府提出议题变居民提出议题，“居民的事居民自己办，社区的事社区共同办”，政府从为民做主变为民服务。
　　2、组织回归。即居委会、睦邻点等群众自治组织发挥主体作用；居委会从眼睛向上变为眼睛向下，从围着街道转变为围着居民转。
　　3、功能回归。即社区功能从以实现政府目标为重心回归到以满足居民需求为重心。
　　（二）社区成员的主体地位有了制度保障
　　社区营造注重调动社区成员的主体性，强调政府和社区的合理分工，社区内的权力格局得到重新塑造，社区公共行动规则有了更广泛的认同基础。
　　1、街道有意识地淡化了社区治理的行政化色彩，更多地采用政策手段和财政杠杆调动、引导和规范社区营造行动，为社区让渡了更多的自主空间。
　　2、社区党组织和居委会在街道的规划引导和政策激发下，实现了工作理念的更新和工作流程的再造。在理念上，更加强调“眼睛向下”，把居民的问题和需求作为工作的出发点和落脚点；在流程上，更加注重“从群众中来、到群众中去”，从问题的提出到议题的形成再到项目的设置都必须走一套规范的程序；这样，社区党组织和居委会就进一步突出了把握方向、组织发动、搭建平台的自治功能，为社区成员参与社区营造创造了更有利的条件。
　　3、社区居民、辖区单位、社区各类组织，按照社区章程与程序正确行使权利、承担社区营造的责任与义务，围绕公共事务在讨论协商、共同参与的过程中养成了践行规则、集聚共识、共同参与的民主自治良好习惯。
　　（三）社区共同体的基本样态逐步呈现
　　1、居民、团体、单位主动参与社区治理的热情明显提高。社区营造既调动了居民、辖区单位的积极性，也吸引了社区团队组织的踊跃参与。丽景社区有一毗邻小区门房的垃圾房墙，原先既脏又乱，居民埋怨不断甚至要求搬离垃圾房。社区营造启动以后，居民、辖区单位就此争相献策，结果被工艺美校的学生志愿包揽，以图文并茂的形式将该墙“变废为宝”，改造成主题为“邻里一家亲、互助大家亲”具有丽景共同精神价值的文化墙。为了增补小区电子告示牌，丽景社区的“师言社”发动居民募集资金，居民纷纷响应，慷慨解囊，其热情不亚于红十字会的爱心募捐。
　　2、在公共空间的营造中汇聚了共同的审美。社区公共空间的营造以建设社区宜居环境、激发居民家园意识为宗旨。在丽景社区，无论是小区综合改造、六角亭的改造，还是文化墙的创建、特色楼道的粉刷等项目，都是由社区成员怀着对美好生活的向往，围绕美化社区景观、提升人居品质而采取的共同行动。大家按照规范程序或参与监督、或参与创作设计、或参与施工、或进行表决、或参与评估，所有过程既集思广益又民主协商，充分融合了居民的主体意愿与共同审美。
　　3、在公共事务的处理中固化了共同规则和价值。如为了增强对丽景社区的认同感和归属感，居民代表提议，设计“丽景logo”，创作“丽景之歌”，整个过程遵循从“问题到议题到项目”流程规范运作，让每位居民在遵守公共秩序和规则中，都能公开表达个人意愿，居民参与投票遴选的比例超过90%，从而真正使“丽景logo”和“丽景之歌”体现了公共理念，形成了“丽景是我家，精彩靠大家”的社区共同价值导向。
　　（四）推进与深化社区营造的若干思考
　　1、找准社区营造有序发展的原动力。社区营造的核心是发挥居民和社区单位的主体性，通过政府倡导和扶持实现社区成员的广泛参与，从而增进社区认同，提升社区自治能力，奠定社区可持续发展的根基。我们在实践中感到，只有放手让居民提出问题，从居民和单位的生活关切出发形成社区议题，才能找到社区成员的利益交汇点和思想共鸣点，从而使社区营造项目得到居民的普遍认同和广泛参与。这提示我们在社区营造过程中，既要转换工作理念，也要注重工作方法。
　　2、培育一支社群领袖队伍，并支持其发挥作用。在台湾的社区营造中，社会组织、中产阶级和返乡知识精英作为中坚力量，一方面帮助社区居民树立自主意识，提高参与能力，认识社区固有的资源和魅力，一方面导入外部的人力、物力、财力支持社区发展，由此创造了“桃米社区”等众多成功案例。我们在睦邻点建设和桃园自治家园建设中也体会到，居民群众中的精英分子更加了解居民，也更加善于运用群众喜闻乐见的方法动员、凝聚群众。社区营造应当充分吸收相关经验，注重从群众中发现精英分子，善于借用社会组织的专业力量，培育一支身在居民当中、善于开展社会工作的骨干队伍，并配合、支持其发挥更大作用。
　　3、探索形成一套评估指标体系。在工作中我们也感到，社区营造意在培育社区社会能力，重在自下而上的社区动员和社区社会机制的重建，有必要不断探索积累，形成一套更加强调软件建设，具备科学性、前瞻性、操作性的评估指标体系，才能强化引导，最大限度调动各方面的积极性。
 
来源： 中国社区工作网