三、改革动因

 

　　1.政府实践的反思性：推动街道朝向服务型政府和服务型治理转变的内在诉求。长期以来，国家在整体上扮演着一种管控社会、代替社会的角色，政府在这种制度实践中出现了诸多“越位”、“缺位”现象，从根本上讲，这是由于国家与社会关系边界的模糊性造成的。在中央政策和地方制度创新的支持下，招商街道从反思自身角色定位入手，探索如何向服务型政府和服务型治理转型。

 

　　2.社区建设的“内卷化”：催生地方权力主体和社会力量共同反思社区的本质属性。2005年，深圳市统筹推进全市成立社区工作站，旨在通过“居站分设”实现对行政权与自治权的分离。但在社区建设实践中却存在着明显的“内卷化”现象：社区工作站成为事实上的行政管理层级，行政化特征突出，而居委会日益“边缘化”、“空心化”，这严重压抑和限制了社区活力和社区自治空间。因此，如何进一步深化改革，彻底破除社区行政化，实现居民自治实体化，成为招商街道探索社区体制改革的原动力。

 

　　3.社区需求的多样化：催生社区综合服务与多元参与机制的创新。居民日益增长的服务需求及多元化与旧有社区服务供给机制之间出现矛盾：一方面表现为政府对社区服务大包大揽的方式难以为继，另一方面居委会直接提供服务力不从心、无法有效满足需求。招商街道从社区的实际发展出发，主动谋划、回应民意，通过搭建社区综合服务平台和社区多元互动平台，以提升社区公共服务水平，促进自治的发展和基层社会的再组织化。

 

　　4.社区发展的阶段性：要求从政府主动培育社会向政府退出社区的动态性转变。区别于学术界或实务界长期以来存在的社区发展类型论或模式论，招商街道逐渐探索形成了社区发展阶段论思想。招商街道所在的蛇口地区经济社会协调发展，居民家园意识、参与意识强烈，社会组织和社会力量发展壮大，呈现出社会自主发展的良好态势。正因为社会发展有了坚实的基础，招商街道撤销了社区工作站这一行政层级，更加强调社区自身力量以及社会组织在基层治理中的主体性作用。这体现了以招商街道为代表的社区正处于一个新的发展阶段，这就要求社区发展要从“政府主动培育社会”向“政府适时退出社区”的动态性转换。

 

　　四、改革的主要内容

 

　　上述因素共同形塑招商街道在社区体制改革中的行动实践，通过从整体上推进党政权力运作、社区自治运行、社区服务供给、社区居民参与四个方面的体制改革，探索了一种有利于让“社区回归社会”，进而实现“政社分开与合作”的新机制。

 

　　1.以区域化党建为支撑，推进社区党建社会化，不断发挥基层党组织的社会功能。招商街道较早推动区域化党建，充分发挥社区各主体的优势，加强了民主议事协商、强化了民主权力监督，探索了党建引领带动社区自治的有效途径。其中，加强基层党建社会化是招商街道进行社区体制改革的重要特征。一方面，这是由基层党组织的性质决定的，它不同于党政机关党组织，没有对应的行政层级。这一特点意味着社区党组织属于社会范畴，它必须植根于社区、嵌入社会，只有这样才能进一步夯实执政党的社会基础。另一方面，通过社区党建带动社区建设而非代替后者，进一步发挥基层党建在社区体制改革中的社会功能。

 

　　2.创建社区综合服务平台，引入专业社会组织参与政府购买服务，不断加强和完善社区服务体系。具体措施：1）建设社区服务中心，招标引入专业社会服务机构运营，提供公益服务。2）撤销社区工作站，梳理社区工作站原有业务，把159项事务整合优化为15个项目，以项目化方式由进驻中心的专业社会服务机构承接。3）充分发挥社区服务中心的作用，有效整合社区资源，形成驻区单位资源共享的格局。4）将社区服务中心打造成为综合服务平台，承接社区行政服务，建成全覆盖、多层次、可持续的社区综合服务体系。

 

　　3.改变社区居委会的行政化、边缘化处境，重塑社区其自治属性，持续推动社区自治的实体化运作。为了摆脱社区居委会“边缘化、空心化”的尴尬处境，招商街道创新了四大职能：1）服务职能：以社区服务中心为载体，变直接服务为借力服务；2）议事职能：居委会下设社区社会管理委员会、社区公共服务委员会、社区环境建设委员会三个专门议事机构，凡涉及民生的政府公共事务均需通过居民议事讨论决定，真正实现了居民自己的事自己做主的自治效应。3）枢纽职能：居委会依据街道制定的《培育和扶持社区社会组织暂行办法》，培育发展业委会、文体类和综合服务类社区社会组织，同时协调健全社区社会组织备案登记和自主管理制度。4）监督职能：居委会全程参与政府购买社区服务，强化其对社区服务中心日常运营的监督职能，并对其服务绩效进行评价，同时，还探索了居委会评议、评价政府公共管理服务的有效机制。

 

　　4．搭建社区多元互动平台，使相关主体通过各种媒介实现了多层次、全覆盖的沟通，探索形成了社区共治机制，提升了社区参与意识和自治能力。具体措施：1）网上互动平台：建立社区家园网，集网上办事服务、社区居民论坛等功能于一体，开辟了社区沟通新渠道；2）传统媒介互动平台：创办《家园》季刊，满足不同沟通偏好的居民需求；3）家门口互动平台：开通“热线电话”和居民楼栋“连心桥”挂牌服务，搭建起邻里守望互助平台。4）社会组织参与平台：成立社区社会组织联合会，引导社会组织健康有序发展，提升社区组织化参与和自治水平。5）驻社区成员单位互动平台：社区党委牵头组建社区共建共享促进会，整合社区资源，共同参与基层社会管理和服务，促进社区成员单位之间的沟通互动。

 

　　五、改革中的难题与应对之策

 

　　招商街道在进行社区体制改革中存在如下难题：

 

　　1.如何突破长期存在的行政与社会之间的二元分离？长期以来，政府与社会之间被视为一对二元张力关系。在改革实践中，招商街道的诸多做法，尤其是将社区工作站撤销，并引入社会组织承接相关职能的做法，在很多人（包括不同层级的政府官员、甚至一些社会人士）看来，类似于一种对现行体制的“自我革命”，因此，认为这种做法难以效仿。针对长期固化的国家-社会二元关系，招商街道与阳光家庭机构之间对“社区属于社会”的观点达成了共识，因而，致力于让“社区回归社会”的改革实践，为国家与社会之间，尤其是地方政府与基层社会之间的联结提供了新的视角。

 

　　2.如何在第一次“吃螃蟹”与可能承担的政治风险之间进行取舍？在全国范围内，将具有体制意义的社区工作站撤销，并引入社会力量推动社区建设的实践，是一种极其少见的尝试。这种带有“革命性”的社区体制改革实践，具有原发性，如果它能持续生长下去，那么，进行这项改革可以被视为第一次“吃螃蟹”；但是，如果现有的体制结构对这种改革加以否定，那么，对于进行此项改革的地方政府官员而言，将面临着严峻的政治风险。针对这种“进退维谷”的两难处境，招商街道党工委继续坚持自己的改革思想和治理方略，实践表明，此项改革已显现出其生命力和辐射性效应。

 

　　3.如何应对源自体制内部根深蒂固的行政化阻力及其相应的利益结构？社区体制的改革，意味着要对原有利益结构进行重组，这势必会触碰相关行动者的既得利益，这时，源自体制内根深蒂固的利益主体会想方设法阻碍改革实践的推进。在招商街道进行社区体制改革的过程中，同样遇到上述阻力，尤其是对原有社区工作站核心人员（站长、副站长和各条线专干）以及对应条线的街道科室人员而言，撤销社区工作站意味着将损害他们原有的利益，因此，在改革前后过程中遭遇各种抵抗。面对这些阻力，招商街道党工委通过人员过渡、角色转换、非正式关系建立等策略，逐渐消除了上述改革阻力。

 

　　六、改革的创新之处

 

　　在同类社区体制改革实践中，招商街道进行的体制改革实践更具整合性、原发性、联动性和梯次性。

 

　　1.整合性：整体规划、综合统筹推进，实现了社区共治机制创新。招商街道建立的“两委两平台”社区共治体系是突破传统社区管理体制的一种创新。这克服了针对单个问题的“碎片化”改革，并将社区党建、社区自治、社区服务与社区管理纳入统一的“四位一体”社区建设体系之中，形成了具有系统性、整体性和协同性的社区共治新体制。

 

　　2.原发性：直击体制、减少社区层级，探索了让“社区回归社会”的政社分开与合作机制。传统的社区行政服务依托于特定的准社区行政机构（如社区工作站等）来完成。招商街道的改革撤销了专门的社区行政层级，通过服务购买将政府在社区的行政服务职能转移给社会组织承接实施。政府转移职能、撤销社区这一类行政层级，让社区回归社会，是对社区本质的反思性实践，是实现社区共治的基本前提，也是新型政社分开与合作机制的突破口。

 

　　3.联动性：转移职能、导入社会力量，重塑了社区多元治理结构。随着政府行政管理与服务重心的下移，社区内存在各类不同性质、服务于不同目的机构、组织和平台。招商街道通过创建“两委两平台”机制，探索形成了以社区党委为领导核心、居委会为枢纽、社区共建共享促进会和社区社会组织联合会为载体的社区治理共同体。

 

　　4.梯次性：循序渐进、党建引领自治，突破了党政权力与居民自治权利之间的分离状态。基层治理中地方政府对基层社区一直在“放”与“控”之间摇摆不定，实践中党政权力与居民自治权利此消彼长。对此，招商街道坚持梯次性原则，促进了党政权力与居民自治的衔接：一是通过区域化党建，发挥社区党委作为联动、引领辖区内相关主体参与社区建设的核心；二是引入专业力量，协同参与基层治理创新；三是授权社区开展了一系列民生“微实事”项目，激发了社区活力，调动了居民参与积极性，促进了基层党组织与社区居民之间的有效互动。

 

　　七、改革所解决的问题

 

　　招商街道进行的社区体制改革解决了下列实际的问题：

 

　　1.强化了基层党组织的社会功能，进一步夯实了党在基层的社会基础和执政能力。招商街道采取了如下对策：其一，立足社区实际，率先探索建立了区域化党建格局，通过发挥“一核”（社区党组织）带动“多元”（社区内各单位党支部、社区各主体），探索了“一核多元”社区党建模式，进一步强化了社区党组织核心领导地位，夯实了党在基层的社会基础。其二，通过全面推进基层党建的社会化，有效提升了社区党建引领社区建设的社会功能。

 

　　2.创新了社区综合服务体系，进一步重塑了地方政府与基层社会的互动关系。一方面，通过建设社区服务中心，引入专业社会组织承接运营，促进了社区工作从以往的管制、约束导向到目前的参与、服务导向转变，实现了从社区管理向社区服务的转变。另一方面，重新思考政府与社区的关系定位，将原有社区工作站这一类政府层级撤销，并将其业务打包委托给社会组织负责实施，有效探索了“让社区回归社会”的社区治理新体制和新型政社分工与合作机制。

 

　　3.优化了社区自治实现机制，进一步激发了社会活力，促进了基层社会的再组织化。其一，通过制度手段重塑社区居委会的本质属性，使其从原先直接服务向依托社区服务中心等专业团队进行借力服务转变，并强化其监督、议事和枢纽职能，实现了社区自治的实体化效应；其二，主动培育大量社区社会组织，充分发挥其参与社区自治的能动作用，有助于最大限度激发社区活力。其三，通过建立和完善一系列行之有效的社区参与机制，深化了公众参与的水平和深度，有助于促进碎片化时代基层社会的再整合与再组织化。

 

　　4.搭建了“两委两平台”社区共治体系，进一步解决了社区党建和社区自治的协调性问题。 “两委两平台”通过完善党的组织体系，发挥基层各类组织的协同作用，构建社区共建共治共享机制，同步加强了党的核心领导和社区居民自治，实现党的领导、政府管理与基层民主自治的有机结合。

 

　　八、改革成功的原因及其可推广性

 

　　招商街道社区综合体制改革成功的原因包括：其一，树立“深耕社区、厚植社会”的基层治理理念，并促成多主体的思想和理念上的统一认识，发挥了党、政、社不同主体齐心协力推动社区建设的集体优势。其二，符合中央推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，以及全面深化改革的战略要求。其三，因地制宜，尊重社区建设规律，强调社区体制改革是社区发展到成熟阶段的产物。其四，符合日益凸显的社区需求实际，有效彰显了“以民为本”的治理思想。其五，符合地方政府改革趋势，有利于基层管理体制创新。 

 

　　招商街道社区体制改革的可推广性：“两委两平台”社区共治体制建设具有广泛的可推广性，体现在政策效应、示范效应、实践与溢出效应三个方面。其一，政策引领与创新效应。其一，招商街道花果山率先建设运营社区综合服务中心的举措，对《深圳市社区服务“十二五”规划》的制定和实施起到了政策引导作用。其二，2015年深圳市委、市政府印发的《深圳市基层社会管理体制改革指导意见》的通知指出，要“开展社区工作站合并试点，逐步减少社区工作站数量，构建扁平化、现代化的基层管理体系。”这表明，在招商街道撤销社区工作站、推进社区综合治理改革基础上，全市统筹社区工作站的相关政策雏形已初步形成，社区体制改革将是下一步基层管理体制改革的重要方向。其三，2015年深圳市第六次党代会提出“巩固和健全区域化党建体制，完善以社区综合党组织为核心的‘一核多元’社区治理体系，全面推进社区党建标准化规范化建设”，为新时期基层党建发展指明了方向。作为“一核多元”最早的探索者和践行者，招商街道在基层党建机制创新方面发挥了显著的政策带动效应。其二，方向引领与示范效应。自2011年来，每年接待本市及全国各地参观考察活动100多批2000余人次，其中，中央党校、国务院发展研究中心、国家发改委、民政部、广东省委及深圳市委等各级领导和专家学者先后视察了招商街道的改革试点社区，并肯定招商街道的做法将引领未来中国城市社区体制改革的方向。与此同时，国内主流媒体、网站（如《人民日报》、人民网、《南方日报》等）多次刊载改革试点花果山社区的经验。其三，实践与溢出效应。实践中，社区服务中心建立后又引发了新的体制机制问题，例如，社区服务中心与工作站、居委会等原有社区服务主体如何衔接与融合。招商街道率先探路，以“两委两平台”的运行机制解决了此问题，具有前瞻性。同时，以“两委两平台”社区共治机制为蓝本，全市不少地方进行了类似的社区治理体制改革，如深圳湾社区、福田区南园和福保等街道、光明和坪山新区等。作为唯一纳入深圳前海蛇口自贸区的街道，招商街道进行的此项改革也为深圳该自贸区的现代城市基层治理体制改革和创新探路，为建设与国际接轨的、共建共治共享现代化社区提供宝贵经验。每年前来考察学习改革经验的外省市地方官员和专家学者络绎不绝，对全国范围内社区体制改革起到了积极的启示作用。

 

　　九、改革的受益人群

 

　　招商街道进行的城市社区体制改革发挥着广泛的社会影响力，其中，直接受益群体：1）招商街道辖区内约15万全体社区居民。一方面，居民能够更多地享受此次改革带来的社会红利，享受社会经济发展成果；另一方面，居民能够通过直接或间接参与，享有更多的公民参与和社会权利。2）社区居委会。长期以来，居委会要么因为扮演地方国家的代理人角色而日益行政化，要么被社区工作站挤压而日趋边缘化。招商街道进行的社区体制改革致力于重塑社区居委会的自治属性，有利于回归社区自治本质。3）社会组织。招商街道进行的改革是在社区发展到一定阶段，以及社会组织能够承接得了政府转移职能的前提下进行的，这项改革既强化了社会组织在参与基层治理现代化中的角色，更为社会组织参与社会建设提供了更为广阔的发展空间。4）招商街道本身。一方面，由于招商街道撤销社区工作站，将原有业务打包委托给专业社会组织，不仅降低了原先的财政投入，而且大大提高了工作效率。另一方面，通过试点社区体制改革，实现了街道行政体制改革与社区体制创新的有效衔接，促进了城市社区共治的活力与动力，有效实践了地方国家与基层社会的良性互动。

 

　　此项改革的社会效应显著，社会影响力十分广泛，其间接受益群体包括更大范围内的城市基层政府，现有改革实践已经对深圳市相关政策制定实施发挥了引领效应，相信此项改革的生命力和可持续性能够影响范围更广的各级政府。另外，招商街道进行的社区体制改革，已得到部分国家领导的认可，此项改革有望引领中国城市社区未来发展的方向。

 

　　十、未来改革展望

 

　　中央要求加快建成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，实际上是要走共同治理的特色道路，按照这一要求，社区体制改革就是要建构社区共治新格局。“两委两平台”体系的建构符合这一先进理念，以政府购买服务为切入点，转变政府职能，将国际先进城市社区治理经验和中国国情有机结合，符合中国特色社会建设和社会管理的要求。

 

　　招商街道“两委两平台”社区共治机制的创新，撬动了社区治理原有体制的整体转型：从社区行政组织到综合服务平台的转型；从单一行政到综合服务职能的转型；从财政供养人员到社会组织社工人员的转型；从街道办—社区工作站上下级行政隶属关系到街道办—社区服务中心的合作伙伴关系的转型。下一步的工作重点有三个：其一，持续深化社区体制改革。主要有两项工作：一是探索“两委”结合新方式，尝试先行居委会选举，当选的居委会主任参加党委选举（非党员的过渡处理），以此增强党组织的社会基础和代表性，完善党建引领社区自治的有效途径。二是探索设立社区自治基金，并将其纳入财政预算之中，进一步增强和完善居委会的自治功能。其二，强化现有实践所起的政策引领和实践效应，加强对社区体制改革经验的推广应用，进一步扩大其示范效应和溢出效应。其三，继续推动基层管理体制改革。在完善社区治理体制的基础上，进一步探索街道层面的体制改革。