社区治理与社会组织

主讲人  唐忠新  

　　唐忠新：南开大学社会学教授、享受国务院特殊津贴专家、民政部基层政权和社区建设专家委员会委员、中国社会工作联合会社区工作委员会副主任、中国社会治理研究会常务理事

一、中央关于社区治理的新要求

　党中央、国务院高度重视城乡社区治理工作，下发的文件具有里程碑意义，标志着中国特色社区建设已经进入以社区治理为发展主题的新阶段。 新要求包括：
    1.建立健全基层党组织发挥领导核心作用、基层政府发挥主导作用（包括街道办事处履行主导职责）、基层群众性自治组织发挥基础作用、社会力量发挥协同作用的社区治理体系。
    2.基层政府可以通过购买服务由居（村）委会承接“清单”以外的社区工作事项。
　新要求包括：
    3.在居委会组织建设方面，通过依法选举稳步提高居委会成员中本社区居民比例；建立健全居务监督委员会；探索居委会下设环境和物业管理委员会
    4.大力发展……社区社会组织和其他社会组织，推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”。
    5.强化社区文化引领能力。培育社区精神，形成与邻为善、以邻为伴、守望相助的良好社区氛围。
    6.按照每百户不低于30平方米的标准，逐步实现城乡社区综合服务设施全覆盖。
　　7.创新社区综合服务设施运营机制，通过居民群众协商管理、委托社会组织运营等方式提高利用率。
    8.探索在无物业管理的老旧小区依托居委会实行自治管理。
    9.加强社区工作者队伍。把城乡社区党组织、基层群众性自治组织成员以及其他社区专职工作人员纳入社区工作者队伍统筹管理；明确社区专职工作人员由基层政府职能部门设岗招聘，街道（乡镇）统一管理，社区组织统筹使用；对获得社会工作职业资格的给予职业津贴。
    10.补短板、上水平。例如：增强居民参与能力、提高社区服务供给能力、增强社区依法办事能力、提升社区矛盾预防化解能力、增进社区信息化应用能力；改善社区人居环境、推进社区减负增效、
改进社区物业服务管理等等。

二、社区治理的涵义及其现代化特征

　　（一）社区治理的含义及其与相关范畴的关系
    ◆社区：聚居在一定地域范围的人们所组成的社会生活共同体（小社会）。
    目前我国城市的“社区”主要指居委会辖区（在上海首先指街道辖区），但居委会是社区里的一种组织，不等于社区。
    多数地区把行政村辖区作为农村社区建设基本操作单元。
　　◆社区治理主要是指各类组织分工协作地依据相关法律法规和社会规范调控社区成员的公共行为和公共事务，有序解决社区成员的合理需求，促进社区和谐有序的活动总和。其构成要素包括治理主体、治理客体（对象）、治理手段（设施、方式）等等。
　　◆社区治理与社区建设的关系 ：社区治理是中国特色社区建设的基本内容之一。
    ◆社区治理与社会工作、社区工作的关系 ：社区治理与社会工作是交叉关系；
    社区治理是广义社区工作的重要组成部分，社区治理包含狭义社区工作（专业社区社会工作）。
　　（二）社区治理现代化的“中国特色”
    不同国家和地区的社区治理既有某些共同点，更有某些不同点。社区治理现代化的“中国特色”亦或中国特色社区治理现代化的基本特征主要有：
    1.中国特色社区治理的现代化主体新格局是“结构性多元共治体系”。多元共治是社区（社会）治理的共性，但中国城市社区治理的多元共治新格局具体表现为：街道社区党组织发挥领导核心作用，基层政府组织发挥主导作用，居民自治组织发挥基础作用，各类社会组织和社会力量（包括驻社区单位、市场主体等等）发挥协同作用，共同构成党组织领导的政府治理和居民自治与社会自我调节有效衔接、良性互动的结构体系。既有别于西方国家和地区，也有别于我国社区管理的传统格局。
    2.街居体制是我国城市社区治理的主体框架结构。
　　3.服务和管理相统一是社区治理现代化的中国特色之一。在服务中实施管理，在管理中体现服务是社区治理的一项重要原则。
    4.依法治理、科学治理是社区治理现代化的重要体现。要善于运用法治解决社区问题，强化道德约束等；要运用现代化科技如信息化、网格化服务管理等提升社区治理水平。
    ◆推进社区（社会）治理与加强创新社区（社会）管理既一脉相承又创新发展；与西方治理理论有共同点，但有本质区别。

三、社会组织的含义、类型和地位作用

  （一）何谓社会组织
    社会组织有广义、狭义之分。从广义上理解社会组织包括人类社会的一切组织。从狭义上理解社会组织仅仅是指民间力量组成的非营利性组织，也可通俗地称之为“民间组织”
    我国社会组织的范围明显小于西方国家所谓“第三部门”或“非政府非营利组织”（NGO）范畴。一般不包括居（村）委会、参加政协的各人民团体和群团组织，更不包括事业单位。
    西方国家=营利（企业）组织+国家（政府）组织+非政府非营利组织； 我国=营利（企业）组织+国家（党和政府）组织+人民团体工青妇+事业单位+居（村）委会+社会组织。
  （二）社会组织的类型
    按照政府主管部门的划分：社会团体主要指公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织；
    民办非企业单位是指企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人主要利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织（社会服务机构）；
    基金会是指对自愿捐赠的资金进行管理的民间非营利性组织，属于社会团体法人。
    社区业主组织主要指由物业管理区域内的业主组成的组织，包括业主大会、业主代表会和业主委员会。业主委员会是业主大会和业主代表会的执行机构。
如按登记和备案划分，有履行了登记手续具有法人资格的社会组织、备案型社会组织、未登记未备案的社会组织。
    如按主要功能划分，有行业协会商会类、科技类、公益慈善类、社区服务类等等社会组织。
    如按活动地域划分，有全国、省级、基层社会组织等等。
    社区社会组织：主要由社区成员举办或组成，以社区治理服务为主要活动的社区社团、民非、基金会以及社区业主组织等。
   （三）社会组织的地位作用：社会（社区）治理服务体系中不可或缺的重要协同力量。   

四、培育发展社会组织的对策措施

　　基本方针：培育发展和管理监督并重
   （一）适当降低登记门槛
    1.改变双重管理体制。按照中央要求，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位。
    2.借鉴先进地区（例如南京市）的经验，适当降低基层社会组织成立登记条件。简化登记程序、登记材料、登记公示；降低资金门槛；降低会员数量门槛；降低办公场所门槛。
　　（二）完善备案制度，促进社区社会团体更加规范
    1.规范备案程序。可否要求社区（基层）社团备案先经居委会初审，报街道或民政部门审查备案。凡备案的社团由民政部门颁发备案证书，并在街道社区内公告。规定备案有效期一般不超过三年，期满后可继续予以备案。
    2.规范备案条件。应有规范的名称、会员数量、业务范围、活动场所、组织章程、会员名单等。可以无注册资金、无专职人员、无专用办公住所，但应该有办公活动地点。其办公活动地点可以是社区活动场所，也可以是会员家庭房屋。
　　（三）改革“非竞争管理”等政策规定，释放社会组织的发展能量。允许民办非企业单位设立分支机构，允许在区、街道、社区地域内成立业务范围相同或相近的社团和民非，允许“民非办民非”等等。
    （四）探索建立街道社会组织联合会。由街道辖区内各类社会组织自愿组成。应当履行成立登记手续，获取社团法人资格，以利于承接政府购买的公共服务项目和接受政府资助。可设立专职工作岗位，招聘社会工作者负责日常事务。
    有些社区是否也可建立社会组织联合会。
　　（五）加大扶持力度，改进监管方式
    ◆为社会组织参与社区治理服务提供条件。提供办公活动场所，或将部分公共服务场所、项目委托社会组织运营。
    ◆改进监管方式，促进良性互动。加强和改进社会组织的党建工作；加强和改进政府对社会组织的指导监督；
    着力引导社会组织在社区成员所需、社会组织所能、市场经济所缺、党和政府希望解决而又力所不及的复合领域开展服务。
    ◆建立健全政府购买服务和项目资助制度。解决购买不足、购买不当问题。

五、关于政府购买服务问题

　　◆主要法律和政策依据：《中华人民共和国政府采购法》、国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）、财政部、民政部、工商总局《政府购买服务管理办法（暂行)》（财综[2014]96号，自2015年实施）。
    （一）基本含义和相关概念
    政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。属于政府采购（采购对象包括货物、工程和服务）的组成部分。
    购买主体：党政机关和具有行政管理职能的事业单位，以及纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织。
    承接主体：包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织，按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量，以及居（村）委会。
    承接主体应具备的条件中包括：具有独立、健全的财务管理、会计核算和资产管理制度；具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；前三年内无重大违法记录等等。
　　（二）政府购买服务的内容
    基本公共服务（教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文体及残疾人服务等）、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项（如法律服务、课题研究、立法政策调研草拟论证、社会调查、绩效评价、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理）等领域中适宜由社会力量承担的服务事项。
    对应由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会力量购买。
　　（三）政府购买服务的方式
    ◆公开招标：招标方以招标公告的方式邀请不特定的法人或其他组织参与投标，并择优选择中标人的一种招标方式。
    ◆邀请招标：也称为有限竞争招标，招标人向三个以上的潜在投标人发出投标邀请（未被邀请者无权参加投标），并从中选定中标者的招标方式。
    ◆竞争性谈判：是直接邀请三家以上供应商就采购事宜进行谈判的方式。
    ◆单一来源采购：是指采购方向特定的一个供应商采购的一种政府采购方式。
　　◆购买主体应当与承接主体签订合同
　　合同应当明确：购买服务的内容、期限、数量、质量、价格等要求，以及资金结算方式、双方的权利义务事项和违约责任等内容。