北京市朝阳区朝外街道

 

　　摘要：针对社区居民自治建设中存在自治范围大，居民意见多样化的问题，2013年朝外街道总结吉祥里居民自治经验，创新性的提出了“三分”社区治理模式；分类治理小区，将社区中具有天然地缘基础、共同利益纽带的封闭楼院划分为一个小区；分层推进自治，形成楼门、楼院、社区三个自治层级；分级解决问题，形成三级问题解决清单，分别由居民自治解决，社区共商共治解决，法定主责单位履职解决。“三分”社区治理模式在理清解决问题路径和提高多方参与共商共治能力等方面取得了积极成效，实现了“家园计划”的可持续发展。

 

　　关键词：家园计划  “三分”社区治理  居民自治  协商民主  共商共治

 

　　一、背景分析

 

　　近年来朝外街道一直在探索新型社区治理机制，通过推进“准物业管理”“为民办实事”“党政群共商共治”等重点工作，我们认为党政群共商共治是社区治理的理念和价值取向，而居民自治却是这一理念在社区落地的核心载体。但是，社区居民自治建设也面临着一些关键性问题。

 

　　（一）社区自治范围大影响社区居民自治效果。社区自治范围大、不同楼院居民诉求多元，很难统一议事、形成共识。各小区产权物业管理形式不一样，居民自治能力和人员构成不一样，一刀切的工作方法已经不适应。

 

　　（二）居民组织化程度低影响社区自我服务能力。原有小区的单位组织管理能力不断弱化和退出，由社会协同的自我管理和大众参与的社会自治模式没有成长起来，各类问题找不到责任主体和解决渠道，居民自我管理、自我服务、自我监督能力减弱。

 

　　（三）政社关系不清晰，居民自治意识薄弱

 

　　政府行政工作过多沉入社区，社区被行政化倾向严重，工作重心及聚焦点在政府下派的繁重工作上，而社会动员、组织居民做好自治的意识不足、手段落后，政府管理越位、主体责任缺位、居民意识错位，形成政府投入大、居民不满意的恶性循环。邻里之间关系淡漠，诉求多元化，利益难统一，居民内部无意识自治也无能力自治。

 

　　二、主要做法

 

　　针对上述问题，朝外街道在居民自治领域推出了“家园计划”，以自然楼院（小区）为单位，进行不同类型和特色的自治。

 

　　（一）试点探索“三分”社区治理模式

 

　　在街道、社会组织和社区共同支持下，2013年朝外街道以吉祥里社区为试点，开展家园计划。总结吉祥里成功经验，形成“三分”社区治理模式。

 

　　1. 分类治理小区。为了解决社区自治面积过大、楼院问题复杂不一的问题，朝外街道通过细化自治单元，将社区中具有天然地缘基础、共同利益纽带、共同生活体及共同管理主体的独立、封闭楼院划分为一个小区。将辖区7个社区167栋楼划分为42个小区，其中高档小区21栋，物业托管、单位自管、房管局管理性质老旧小区146栋。通过《老旧小区基本情况调查表》开展小区基本情况调研，通过《家园计划小区资源调查表》开展小区家底调研；召开小区居民代表扩大会议分析小区实际情况，组建小区自管会，选择自治模式。吉祥里三个小区进行了小区分类治理的模式探索，形成了东区 “家园式”自管模式、西区“和谐式”自管模式、西草园“居家式”自管模式。

 

　　2. 分层推进自治。建立社区自治组织框架，划分楼门、楼院、社区自治层级。楼门自治，以楼门为单位成立了以党小组和楼门长为主体的楼委会，开展纳凉议事、喝茶议事，解决楼门内的问题；楼院自治，以楼院为单位成立以党员和居民代表为主体的自管会，在居委会的指导下，开展庭院议事、规范议事等共商共议；社区自治，以社区党委班子为主体建立资源支持系统，通过项目协商共治，盘活产权单位、物业公司、政府、社区草根组织等各类资源参与社区共治。

 

　　3. 分级解决问题。形成三级问题清单：一级问题由居民自治解决，主要是发挥楼委会、自管会等社区草根组织，通过自治公约、自我议事解决的事项；吉祥里西草园自管会建立了停车秩序管理小组，经过居民会议，达成了停车收费自治的共识。二级问题由社区共商共治解决，主要是社区党委、居委会有效整合物业、产权、政府、社会单位等资源进行项目化解决的事项；吉祥里东区自管会在下水道改造项目中，争取政府支持经费30万元，撬动物业资金40万元，解决了4栋楼下水道多年不通的问题。三级问题倒逼法定主责单位履职解决，主要是发挥主责单位的作用，解决社区的基础设施、公共服务欠账问题。

 

　　（二）由点到面推广应用“三分”社区治理模式

 

　　基于吉祥里社区家园计划的成功经验，2014年在地区全面推广“三分”社区治理模式。一是开展社区培训教育，由吉祥里书记为各社区宣讲“三分”治理的具体做法，组织各社区开展“三分”治理模式的应用讨论；二是明确工作方法和问题解决路径，各社区列出三级问题清单，召开居民扩大会议，开展居民议事，根据居民的不同需求，讨论合适的解决路径和办法；三是在居民中培育自治骨干，在各楼门中发掘真正热心社区事务，有能力、有热情的居民自治带头人，通过社区领导力、居民议事规则和“三分”治理模式的培训，提高了自治骨干的专业能力；四是在居民中广泛宣传，组织居民各种形式的“开发空间”讨论会，充分发挥自治骨干在居民中的传播和引导作用，扩大“三分”社区治理的理念在小区中的影响力。五是建立自治流程和制度，根据试点经验制定《家园计划指导规则》、《自治管理委员会选举办法》、《自管会工作制度》和《三分治理组织工作网络图》，为“三分”治理在各社区的应用提供制度支持。

 

　　截止目前七个社区共成立居民自管会18个，覆盖居民达到28500余人，三级问题清单128项，居民自治解决具体问题75件。各社区依据“三分”社区治理模式，分析客观情况，深入探索出各具特色的社区自治方法。雅宝里南大街小区的和谐共建家园，为解决小区三家物业各扫门前雪造成的小区公共区域管理真空等问题，雅宝里社区组建居民自管会，开展与物业公司的议事协商会议，经过18次的讨论争吵，协商论证，促使三家物业作为共同管理主体，按比例每月共同出资一万元，引入专业停车管理公司进行集约化管理，安装抬杆，合理划分车位，明确收费标准，负责清理小区卫生。居民自管会和三家物业公司对停车管理公司的服务进行共同监管。家园计划在七个社区的成功推进体现了“三分治理”理念的可推广性。

 

　　（三）完善居民自治保障机制，推进“家园计划”

 

　　1. 建立社区行政事务准入机制，一是对社区行政事务准入划定切割线，制定准入方式，梳理社区各类事项249项，收回街道独立完成的事项24项。二是街道科室转变依赖社区开展工作的作风，减少了对社区的行政指派工作，尤其是分散社区精力的献血、捐款、专项普查任务。

 

　　2．引导社会组织参与机制。制定《朝外地区社会组织培育管理办法》，引入23家社会组织提供了25个服务项目，每个社区都有2-3个专业社会组织入驻，社会组织在社区开展了丰富的教育培训、安全环保、困难帮扶、为老助残的活动。朝外统计所在第三次经济普查中，改变以往从社区层面入手的工作方法，购买社会组织服务，由朝外街道调查队高标准的完成了统计任务。社会组织的专业服务提高了居民的组织化程度，培育了居民议事能力，减轻了社区负担，解放社区自治的力量，腾出更多的时间和精力开展自治。

 

　　3. 健全资金保障机制。在区级明确社区自治经费来源、使用范围和标准的前提下，街道完善《社区公益金管理使用办法》、《网络问政奖励办法》，规范为民办实事资金管理，坚持费随事转，通过社区微公益创投大赛等活动引导和培育社区草根组织。

 

　　4. 建立协商民主机制。一是在每个社区建立居民议事厅，把召开居民议事会作为基层民主的主要形式。居民自治组织以解决小区现实问题为出发点，从居民、产权单位等多方参与，逐步提升为小区协商民主的形式，小区协商民主既关注决策的过程，也关注决策的执行，从而发掘了基层民主的潜力；既关注了多数人的意见，也关注少数利益相对人的意见，从而拓宽了基层民主的广度。二是培养居民的规则意识，通过罗伯特议事规则的培训，提高了居民的议事能力，并且制定了本土化的议事规则《朝外十条》。小区自治文化在居民会议和制度规范中得以不断深化。

 

　　三、主要成效

 

　　“三分”社区治理模式的实施，发掘了社区居民自治热情，提高了社区自我愈合能力，增强了社区居民自治能力，使得居民自治更深入人心，家园计划顺利推行。

 

　　（一）提高了社区共商共治的能力和居民的自治热情。

 

　　一是社区建立资源支持系统提升各类主体的自治能力。通过项目协商共治、组织带动各方参与，撬动产权单位、物业公司、政府、社会组织、辖区共建单位、社区草根组织等各类资源参与社区共建。二是在协商社区事务过程中，居民从自治的旁观者向亲历者转变，居民的成果维护意识、过程监督意识、决策参与意识不断增强。2013年吉庆里社区朝北12号楼通过党政群共商共治粉刷了楼道，居民看到干净整洁的“新家”，热爱家园，自我管理的意识空前高涨，都自发的加入了小区的自治小组，成立了由5名居民代表组成的自管会，为维护12号楼的环境出力献策。最难得的是居民的自我维护意识非常强，看到楼道里有贴小广告的，会主动阻止；养狗的居民也会主动清理狗屎。人人都把小区当成了自己的家，共同维护小区的美好环境。朝北12号楼的成功自治，在附近的小区中起到了极大的辐射影响，周边居民看到小区的宜居环境，居民的团结和睦，也纷纷要求成立自治小组，要参与改造自己的家园。

 

　　（二）培养了一批社区自治带头人

 

　　在小区家园计划开展的过程中，培育了支玉杰、范晓娟、赵淑华等一批热心社区事务的自治骨干；树立了田景廉、李诚等一批享有社区威望的自治带头人和道德模范。从居民“反对停车收费”到“抢交停车费用”的变化，反映的是规则意识和自治思维的建立；从一次次“不欢而散”的会议，吵出了民主的细节；从自发监督罢免停车管理小组组长的个体开始，居民找到了家园意识和情感归属。

 

　　（三）切实解决了一批涉及群众利益的问题

 

　　各社区充分利用家园计划开展为民办实事。三丰里社区经过民主协商引进了清真老字号“月盛斋”直营店；天福园话剧院小区的“文化家园”，组织多样的文化活动，丰富居民文化生活；芳草地社区的“畅通家园”，体东社区的“追梦家园”等自治组织解决了无序停车、私装地锁、卫生费收缴难、环境脏乱、群租房扰民等居民反映的热点、难点问题。