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以“一轴四网”区域化党建引领基层治理
中共北京市朝阳区委社会工作委员会
 
　　一、背景介绍
 
　　基层治理是国家治理体系的重要组成部分。党的十九大提出：要打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。党的十九届三中全会强调：要构建简约高效的基层管理体制。习近平总书记强调指出：“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。”中央和全市城市基层党建工作会提出：党建引领基层治理，主要是政治引领、组织引领、能力引领和机制引领。我们理解，政治引领是把方向，组织引领是抓凝聚，能力引领是强本领，机制引领是制度化。
 
　　对照中央和市委的要求，基层实践长期以来普遍存在以下几个突出问题：一是相对封闭。单位党建的思维模式制约了开放搞党建的理念发展，系统、行业、单位党建之间，条块之间都缺少有效互联互动，固守自己的“一亩三分地”，缺乏共同理念、共同目标和共同行动。同时党建工作与中心工作存在“两张皮”现象，党建工作对各类基层组织发展和区域经济社会发展的引领作用不突出；二是功能不强。一方面街乡社区（村）党组织的统筹功能弱化，这些党组织本应发挥领导核心作用，要领导基层社会治理，但由于体制机制不顺、职能职责不清、平台载体缺少等，造成领导力不足。另一方面各领域都存在一些基层党组织的政治功能弱化现象，党组织战斗堡垒作用彰显不足，党组织和党员活力不够，在基层社会中的政治影响力不足；三是路径依赖。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”面对城市化进程中出现的许多新情况、城市经济社会结构发生的许多新变化、群众对美好生活的向往提出的许多新要求，我们按照传统管理方式推动工作的时候多，系统思维不够，顶层设计缺乏，改革创新不足，存在路径依赖现象。
 
　　究竟如何破题？这需要通过创新实践给予回答。
 
　　二、路径探索
 
　　朝阳区作为首都中心城区，是首都核心功能的重要承载区和国际交往的重要窗口，同时又是典型的城乡结合部，具有国际化程度高、社会活跃度高、利益关系复杂、基层治理难度大等发展特征。自2003年，区委在总结抗击“非典”经验基础上，提出并实施“聚合力工程”以来，始终坚持推进区域化党建的主线不变；2014年底选择四个街道（亚运村、八里庄、建外和潘家园）试点探索党建引领基层治理的具体路径；2015年在深入调研和总结以往经验的基础上，区委十一届十次全会提出了构建“一轴四网”区域化党建体系的总体思路；2016年我们通过发表理论文章、拍摄宣传片、编写专著、组织理论研讨会、制定文件等工作，对“一轴四网”区域化党建体系进行了深入研究和系统推进。总体看，“一轴四网”区域化党建体系完全符合中央和市委推进城市基层党建工作的精神要求。我们的总体思路和主要实践有以下三个方面：
 
　　一是构建全区“一盘棋”的党建体系。“一轴四网”区域化党建体系是区委对推进全区基层党建工作的系统谋划和顶层设计，在目标上要构建党领导的基层治理体系，在理念上要打破各领域自我封闭，在路径上要实现条块结合纵横联动。首先是通过“一轴”把区、街乡、社区（村）以及网格（片区）四级区域性党组织统筹起来，从顶层到最基层，在纵向上保证目标同向、行为一致。其次是通过“四网”，把整个朝阳区、每个街乡、每个社区（村）、每个网格（片区）作为一个整体，都以组织体系、工作体系、服务体系和保障体系等四个体系为支撑分别构建“一张网”，把各类组织都统筹凝聚到区域之中，把各领域党建要素都聚集到区域之中，把各种社会主体都聚焦到推动基层社会治理上来，在横向上实现联动。这样就把各领域党建、各级各类组织有机联系起来，在全区形成了“一盘棋”的党建体系。
 
　　二是强化党委的领导核心作用。习近平总书记指出，国家治理体系是众多子系统构成的复杂系统，这个系统的核心是中国共产党，要充分发挥党总揽全局协调各方的领导核心作用，牢牢把握党对社会治理的领导权。区域性党组织虽然同是社会治理主体，但与其他社会主体的地位不一样，是处于领导（轴心）地位的社会治理主体。“一轴四网”区域化党建体系中的“轴”，就是领导核心，从区委到居民区（网格）党支部这四级区域性党组织，既发挥在本区域统揽全局、协调各方的领导功能，又通过层级管理实现需求、问题和民意的自下而上传递，以及资源、力量和政策的自上而下汇集。在实践中，为了强化党委的领导核心作用，我们一方面做实区域化党建统筹协调机构，建立区级党建协调委员会、街道（地区）党建工作协调委员会、社区（村）党建工作协调委员会分会和片区（网格）党建协作组四级区域化党建统筹协调机构，研究讨论各个层面党建工作中的重要问题，协调推进党建工作重大事项。另一方面实现党组织领导“四个支撑体系”的建设。组织体系是以区域性党组织带动其他各类基层组织建设，充分发挥党组织的政治功能，实现党组织对基层社会的网络化、全覆盖的广泛联系；工作体系是建立以区域性党组织为核心的统筹协调机制，通过协商制定各方认可的运行规则，为广泛的社会参与提供平台和渠道；服务体系要求区域性党组织统筹协调各方社会力量，有效整合包括政府、各类基层组织和党员群众的资源，发挥各类社会主体作用共同服务群众；保障体系是把落实各级党组织主体责任与加强基本条件政策支持相结合，让每个基层组织都能有效运转。
 
　　三是有效整合各方力量解决实际问题。有效解决实际问题，让群众增强获得感，是“一轴四网”的根本出发点和落脚点。核心是两个机制，一个是党政群共商共治机制，另一个是“街乡吹哨、部门报到”机制。我们把党政群共商共治机制作为“一轴四网”区域化党建体系的常态化核心机制，从居民楼院到区级层面，都通过固定的议事平台、规范的工作流程和层级上下联动，分别在不同层面整合各类社会主体，围绕共同需求和问题，在党组织领导下，通过协商民主解决问题。全区已经建立党政群共商共治平台500多个，各级议事代表1.9万多名。自2014年以来，通过实施党政群共商共治工程，搭建街道（地区）议事协商平台，将辖区内近千家中央、市区属机关企事业单位、5000多家“两新”组织、1300多名各级“两代表一委员”吸收进来，统筹会商解决各类民生实事项目4100多个，显著激发了社会活力，党领导的多方共商共治共享的机制已经形成。目前北京市正在推进的“街乡吹哨、部门报到”机制，实质上就是以行政化方式整合力量解决区域问题的有效机制，我们重点通过建设区街（乡）两级综合执法平台，建立街乡、社区（村）和网格三级吹哨报到机制，让资源力量聚集到基层，解决综合执法、重点工作和应急处置类问题。这两个机制是“一轴四网”运行的重要支撑，既体现轴的领导统筹，又体现网的覆盖服务。
 
　　三、工作成效
 
　　经过近四年的探索和深化，我们体会到：“一轴四网”区域化党建体系是实现党建引领基层治理的有益实践，全区各领域党建、各级党组织也都在这个体系中找到了自身角色和发展路径。重点解决了党建引领基层治理的“四有”问题：一是有核，就是充分发挥了区域性党组织的领导核心作用；二是有利，就是有效整合了各类治理主体的共同利益，形成“最大公约数”；三是有位，就是广泛搭建了共建共商共治平台，拓宽各类治理主体的参与机会和渠道；四是有为，就是实现了需求与资源的有效对接，发挥各自优势切实解决实际问题。
 
　　四、不足与思考
 
　　总的来说，朝阳区通过推进“一轴四网”区域化党建体系建设取得了一定的成效，基层党组织引领区域社会治理、服务保障中心任务的整体功能和社会效果得到彰显，对照中央要求和基层实际，还有需要继续破解的难题。一是基础保障仍需加强。基层党建工作力量缺乏、后备力量不够、能力不足成为发挥党建引领作用的瓶颈性问题，需高度重视，加强破题研究。二是在职党员、党组织“双报到”作用发挥不充分。对基层党组织参与地区区域化党建和在职党员发挥作用情况，服务形式存在单一、简单的倾向，还需要重点谋划，并研究建立激励约束机制和作用发挥常态化机制。三是区域化党建还需进一步深化。社区及片区（网格）区域化党建协调议事分会作用发挥不充分，对于散落在社区、片区内的联盟成员单位资源，统筹力度不够，辖区社会单位参与的社区微观治理常态化机制未形成。
 
　　对北京市朝阳区而言，探索党建引领基层治理的有效路径，就是要不断丰富和完善“一轴四网”区域化党建体系建设，让这个体系真正撑得住、转得好。下一步，我们会继续围绕深化“一轴四网”区域化党建工作体系，进一步强化党的政治、组织、能力和机制引领，不断增强各级党组织抓好党建工作的责任感和使命感，强化党建在区域发展中的统领作用，以党建持续推动社会治理能力建设，不断提升群众的满意度和获得感。
 
 
来源： 中共北京市朝阳区委社会工作委员会－中国社区工作网