浅论社区街道共治问题原因和对策建议
                                 上海市普陀区民政局 史啟平

    社区建设是社会建设的基础，社区共治是社区建设的重要组成部分。中央27号文件提出了创新社会管理要求；市委、市政府45号、51号文件提出了新形势下社区建设加强社区街道共治、社区居委会自治要求；2012年3月区委、区政府下发了《关于加强新形势下社区建设的实施意见》、《加强普陀区社区居委会建设的实施意见》，提出加强社区街道共治、社区居委会自治；2012年6月20日区委书记张国洪到民政局调研时指出，创新社会管理方式，积极坚持探索社区街道共治、社区居委会自治；党的十八大提出在改善民生和创新管理中加强社会建设，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制，完善基层民主制度，健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。因此，学习思考社区共治问题原因和对策建议十分必要。
    民政是政府实施社会管理和公共服务职能的重要方面，在社会建设中具有骨干作用，在保障基本民生中具有保底作用，在加强和创新社会管理中具有基础作用，在国防和军队建设中具有重要支持作用，在提供社会服务中具有重要主体作用。当前我们正处于社会转型发展，关键是创新。创新有科技创新、经营模式创新、观念创新、制度创新等等，要通过观念推动制度创新，由制度创新带动保障观念创新和其他创新，从而加强社区共治、社区自治的政策创制、制度创优、方法创新。
    社区共治问题涉及到顶层制度设计，包括体制、机制、制度、意见、办法等。作为我们基层来说，主要是在加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制和健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制下探索社区共治如何创新机制，建立规范制度，提出实施意见和具体的操作办法。着重解决在宏观上社区共治的理念问题，中观上社区共治的思维问题，微观上社区共治的操作问题。
    一、社区共治存在的问题和原因分析
    1、赋予街道社区共治的职能不够明确。街道社区共治的功能定位不清晰，目前街道功能定位仍然执行的是97年的《上海市街道办事处条例》精神；街道履行共治职能的机构设置不明确，目前街道的机构设置仍然执行的是按97年“三定”精神和2000年本区部分行政区划调整后的机构设置要求，街道、镇不尽统一，且镇与镇之间也有差异。
    2、实施社区共治的合力不够强。条块关系有待进一步理顺，双重管理形同虚设，干部任免建议权未落实到位，双向考核制度未做实，条块职能分工不明晰，许多行政事务街道被动接受，责权利不统一，条块尚未形成合力，特别是行政执法和职责边界不够清晰的事务很难形成联动联勤；驻区单位、社会组织、群众团队有待进一步联建互动，各街道开展党建联建工作发展不平衡，驻区单位参与社区共建率比较低，社会组织、群众团队培育滞后，社区居委会群众团队活动内容单一。
    3、发挥社区共治效能的平台不完善。社区事务受理服务中心规范化建设推进不平衡，机构法人性质、机构代码、独立的银行账号未落实，“一头管理”、“一口受理”未全部落实，经费保障未到位，各街镇聘用人员待遇原差异很大，2012年4月按照《关于普陀区社区事务受理服务中心聘用人员待遇调整的实施办法》，全区统一规范调整，各街镇实行统一的“按岗分类”的待遇标准；社区生活服务中心建设比较滞后，有的街道尚未建立社区生活服务中心，五项功能尚未全面落实，尤其是志愿服务和社会组织、群众团队服务比较薄弱，运作模式不够规范，有偿、低偿、无偿服务分类不够明晰；社区卫生服务中心管理有待完善，收支两条线存在管理限于形式，医保预付制总额分配不均衡，社会基本公共卫生服务项目界定不清，社区老人反映较大；社区文化中心管理机制有待健全，有的街镇社区文化中心法人主体不够明确，经费使用管理不够规范，服务项目比较重形式、轻内容；社区综治中心规范管理有待加强，信访、维稳、矫治、安全等工作需强化，人员岗位职责要明确细化，统筹协调，分工协作，特别是信访和维稳需建立健全首问责任制和限时定人包干制。
    4、支撑社区共治的保障措施未到位。开展共治的财力保障不够到位，街镇区域虽有差异，情况不一，但保障水平不够均衡，“费随事转”未落实，待分配机制不够灵活；支持共治的信息系统尚未建立，本区社区居委会信息网络系统建设作为全市的试点，今年在长寿、甘泉街道先行试点，数据信息的接口、沉淀、上传还存在问题，日常的运营、维护、更新需逐步加强。
    5、社会工作者队伍需加强管理，协管员队伍作用发挥不够理想。社区工作者队伍中基层党组织成员、居委会成员、聘用的社工作用明显，但协管员队伍问题较多，协管员能力较低，工作忙闲不均，条块对协管员的管理使用合力不强，协管队员劳动关系不明确，属于非正规就业组织，工资待遇、补贴福利不一。
    二、社区共治的对策和建议
    1、要进一步强调社区街道共治的职能。按照市委、市政府45号、51号文件和区委、区政府14号、15号文件精神，明确街道功能定位，街道是作为区政府的派出机关，而不是区政府各部门的派出机关；街道是作为社区共治的平台，要以共同需求、共同利益、共同目标为纽带，全面建立、利用社区代表会议、建立社区共治委员会及下属的社区发展委员会、社区保障委员会、市政管理委员会、社区综合治理委员会、社区财政经济委员会和民意征询委员会、协商议事委员会、监督评议委员会等载体，开展议事、协商、评议、监督等工作事务；大力培育社会组织，继续创新政府购买服务的方式和方法，引导社区组织良性发展，特别是能够承接、中介、转移政府职能，满足社会市场需求的公益性民间组织的培育发展，形成社区街道层面的政府、企业、社会组织、居民共同参与，共同治理，共建共享的和谐局面，形成全体社区成员共同体，实现全体社区成员认同感和归属感；街道主要的职能是履行组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、协调社区资源、指导自治组织、维护社会稳定；优化开展社区共治和指导居民自治，强化社区管理和公共服务，弱化招商引资；街道在现有行政体制、机构设置的情况下，按照六大职能定位的要求，注重现有机关、事业和基层党组织、居委会以及各类聘用社工的人力资源整合，发挥“五大中心”的作用。
    2、要进一步形成社区共治的合力。理顺条块关系，管理拉条，服务入块，条管业务，块管人，完善条块联动机制，可以学习借鉴闵行“大联动”、嘉定真新街道“大联勤”的经验，提高街道层面的条块协作能力；建立社区工作任务的准入、退出机制，由区委、区政府有关职能部门牵头，在梳理条块职能的前提下，采取联席会议制度的形式建立准入把关机制，落实街道对职能部门派出机构的双重管理制度、干部人事的任免建议权，健全双向考核、双向评议的具体办法；深化区域化大党建，完善区域化党建的领导体制和工作制度，全面贯彻落实市委《关于进一步推进区域化党建的若干意见》，完善载体平台，实现群团组织力量的整合，统筹组织设置、人员调配、工作部署、工作资源；完善预防和调处社会矛盾机制，健全基层大调解工作格局，加强社会治安综合治理，完善信访办理机制、畅通民意表达渠道，使信访矛盾解决在基层，处理在萌芽，处于可控状态。
    3、要进一步提升社区共治服务效能。认真贯彻执行区政府17号文件精神，推进社区事务受理服务中心规范化建设，理顺管理体制，切实将社区事务受理服务中心打造成为承接社区基层政务服务的综合性开放式平台，对机构实现“六个统一”的运行机制，对人员实现“五个统一”的管理模式，做到“三一两全”；增强社区生活服务中心功能，加快合理布点，完善服务功能，建立服务主体多元、服务形式多样、服务内容丰富、服务信息匹配，符合区域经济、政治、社会、文化、生态发展特征的，能够满足社区服务需求的服务体系，与其它中心错位发展，功能互补，做好“一线、一网、一库”，培育社会组织，特别是公益性民间组织，积极开展志愿服务，实现社区社团互动、社工义工联动；持续发展社区文化中心，做实做细公共服务，满足社区基本服务，确保服务的公益性质，可以借鉴学习社区文化中心委托管理的社会化、专业化运行制度；规范社区卫生服务中心模式，落实收支两条线管理要求，规范医保超额分担机制，加强社区公共卫生服务项目管理；完善社区综治中心职责，做实做细基层信访、人民调解，开展平安建设，预防减少犯罪。
    4、要进一步加大社区共治保障力度。加大财力保障力度，以足额保障、留有余地、费随事转、均衡调整的思路，区级财政全额保障，与街道招商引资逐步脱钩；完善街道预算管理，增加待分配预算，街道部门预算中预留一定比例的待分配预算资金，加强区政府有关部门与街道的双向沟通协商，切实做到费随事转；均衡调整区域差异，实现保障均等化，可以采取限高提低、结构调整、逐步统一的方法，按照各街道实有人口、辖区面积、管理难易程度实际情况来安排预算，合理调配经费；推进社区信息化建设，统筹规划、资源共享、以人为本、梯度推进，2012年在两个街道试点的基础上，今年力争在全区推开，探索建立社区信息采集共享平台，与现有的信息化项目相匹配，互联互通，共享共用。
    5、要进一步优化社区工作者队伍。实现在基层党组织领导下由社会多方参与的群众自治组织模式，坚持坚定党组织的政治核心作用，充分发挥居委会的指导监督作用；加强各类社区工作人员的学习培训，提高自治能力水平，自我教育、自我管理、自我服务，制定居务公开实施意见，全面深化居务公开，制定“三会制度”操作程序，规范落实好“三会制度”；召开好居民会议或居民代表会议，发挥好居委会下设的治保调解、社会保障、人口计生和公共卫生、群众文化、环境物业、老龄工作等专业委员会作用，建立社区自治委员会及下属的民意征询委员会、协商议事委员会、监督评议委员会，畅通民意渠道，表达民众意愿，让全体社区成员在社区街道党工委、基层党组织的领导下、在居委会的指导下采取理性的、合适的、有效的方式来解决自己的事情；加强协管员的管理，特别要重视管理好协管员队伍，充分调动工作的积极性，加强绩效考核，政治上要关心、生活上要照顾、工作上要指导，积极稳妥推进实施协管员队伍的改革。

                            二○一三年四月十二日